[ 潘江 ]——(2002-11-2) / 已閱26612次
《政府采購(gòu)協(xié)議》與中國(guó)政府采購(gòu)
【內(nèi)容提要】本文通過(guò)對(duì)政府采購(gòu)，《政府采購(gòu)協(xié)議》以及中國(guó)政府采購(gòu)現(xiàn)狀的簡(jiǎn)要介紹，提出了我國(guó)應(yīng)該對(duì)于《政府采購(gòu)協(xié)議》采取一種積極的態(tài)度，完善我國(guó)的政府采購(gòu)制度，在合適的時(shí)機(jī)加入《政府采購(gòu)協(xié)議》。
【作者】 潘江， 外交學(xué)院， 北京， 100037
【關(guān)鍵詞】 政府采購(gòu) 《政府采購(gòu)協(xié)議》 WTO
【ABSTRACT】This article propose that our government should have an active attitude towards world trade organization agreement on government procurement and perfect our public procurement system, and even enter into world trade organization agreement on government procurement at a proper time through the brief introduction about world trade organization agreement on government procurement and the present condition of Chinese public procurement.
【AUTHOR】Pan Jiang , Foreign Affairs College, Beijing, 100037
【KEY WORDS】Public procurement, Government Procurement, WTO, world trade organization agreement on government procurement
政府采購(gòu)的定義和特征
政府采購(gòu)（Government Procurement）, 也稱公共采購(gòu)(Public Procurement)，是指公共部門為了開(kāi)展日常政務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┕卜⻊?wù)的需要，在財(cái)政的監(jiān)督下，以法定的方式、方法和程序（按國(guó)際規(guī)定一般應(yīng)以競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)采購(gòu)為主要方式），利用國(guó)家財(cái)政性資金和政府借款，從市場(chǎng)上為政府部門或所屬公共部門購(gòu)買商品、工程及服務(wù)的行為。
通過(guò)比較世界貿(mào)易組織的《政府采購(gòu)協(xié)議》（The Agreement on Public Procurement），聯(lián)合國(guó)貿(mào)易法委員會(huì)(UNCITRAL)的《貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》和還有歐盟（EU）《政府采購(gòu)指令》（Purchasing Directives ），概括而言，政府采購(gòu)應(yīng)該有以下特征。
1． 采購(gòu)主體具有特定性。政府采購(gòu)的主體，也被稱作政府采購(gòu)的實(shí)體，指的是依靠國(guó)家財(cái)政資金運(yùn)作的政府機(jī)關(guān)，事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體以及公共事業(yè)機(jī)構(gòu)等。世界貿(mào)易組織《政府采購(gòu)協(xié)議》（The Agreement on Public Procurement）中規(guī)定：采購(gòu)實(shí)體為一國(guó)政府部門、機(jī)構(gòu)或它們的代理機(jī)構(gòu)。各國(guó)在加入《政府采購(gòu)協(xié)議》時(shí)應(yīng)該提交一份采購(gòu)實(shí)體清單，歸入《政府采購(gòu)協(xié)議》的附錄1中 。只有列入清單的實(shí)體才受《政府采購(gòu)協(xié)議》約束，名單以外的其他政府部門的采購(gòu)和地方政府的采購(gòu)則不受約束。
2． 采購(gòu)對(duì)象具有廣泛性。采購(gòu)的對(duì)象并不局限于貨物，還有工程和服務(wù)，貨物又包括有形產(chǎn)品和無(wú)形產(chǎn)品，標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品和非標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品，既有軍用品又有民用品。
3． 資金來(lái)源具有公共性。政府采購(gòu)的資金來(lái)源為財(cái)政撥款和需要由財(cái)政償還的公共借款，這些資金其實(shí)都是最終來(lái)源于納稅人的和政府公共服務(wù)借款。
4． 采購(gòu)活動(dòng)具有非商業(yè)性。這一點(diǎn)所強(qiáng)調(diào)的是政府機(jī)關(guān)或者代理機(jī)構(gòu)所為的采購(gòu)不是以贏利為目的，也不是為了轉(zhuǎn)賣，而是作為政府部門的最終消費(fèi)或者向社會(huì)提供公共服務(wù)。
5． 采購(gòu)過(guò)程有一定規(guī)范性。政府采購(gòu)所包括的不僅僅是具體的采購(gòu)過(guò)程，而且是采購(gòu)政策，采購(gòu)程序，采購(gòu)過(guò)程以及采購(gòu)管理的總稱。而且在采購(gòu)過(guò)程中也要遵循一定的規(guī)則，并不是簡(jiǎn)單的一手交錢，一手交貨。要根據(jù)有關(guān)的采購(gòu)法規(guī)，根據(jù)不同的采購(gòu)規(guī)模，采購(gòu)對(duì)象，采購(gòu)時(shí)間的要求，采取不同的采購(gòu)方式和采購(gòu)程序，使每項(xiàng)采購(gòu)活動(dòng)都要規(guī)范運(yùn)作，體現(xiàn)公開(kāi)，公平，透明的原則。
政府采購(gòu)已經(jīng)有200年歷史，而且影響力越來(lái)越大，因?yàn)椋鳛橘?gòu)買者，無(wú)疑是國(guó)內(nèi)最大的購(gòu)買者，它的購(gòu)買力巨大。一般情況下，政府采購(gòu)金額占一個(gè)國(guó)家國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的10%以上，美國(guó)則占到25%，韓國(guó)的政府采購(gòu)制度規(guī)定，商品采購(gòu)超過(guò)5000萬(wàn)韓元，中央和地方超過(guò)20億韓元的特大型投資采購(gòu)項(xiàng)目，由國(guó)家供應(yīng)局集中采購(gòu)；在加拿大，政府部門采購(gòu)只要超過(guò)5000加元，就必須由采購(gòu)中心集中采購(gòu)。因此它對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響很大。 而且，這一發(fā)展趨勢(shì)還在繼續(xù)，政府采購(gòu)越來(lái)越多的影響著世界貿(mào)易。
世界貿(mào)易組織《政府采購(gòu)協(xié)議》歷史和內(nèi)容介紹
政府采購(gòu)制度國(guó)際化的趨勢(shì)得形成是伴隨著國(guó)際貿(mào)易一體化的進(jìn)程而來(lái)的，然而卻落后于這一進(jìn)程，在1946年起草關(guān)貿(mào)總協(xié)定的時(shí)候，當(dāng)時(shí)政府采購(gòu)的規(guī)模及市場(chǎng)份額都很小，對(duì)國(guó)際貿(mào)易的影響不明顯，所以關(guān)貿(mào)總協(xié)定中將政府采購(gòu)作為例外，排除在總協(xié)定的約束范圍之內(nèi)。在關(guān)貿(mào)總協(xié)定第3條第1款規(guī)定：“國(guó)內(nèi)稅和其他國(guó)內(nèi)消費(fèi)，影響產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)銷售，運(yùn)輸，分配或使用的法令，條例和規(guī)定，以及對(duì)產(chǎn)品的混合，加工或使用須符合特定數(shù)量或比例要求的國(guó)內(nèi)數(shù)量限制條例，在對(duì)進(jìn)口國(guó)或本國(guó)產(chǎn)品實(shí)施時(shí)，不應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)提供保護(hù)”，同時(shí)第5條也規(guī)定不允許“直接或者間接地要求產(chǎn)品的特定數(shù)量或比例必須由國(guó)內(nèi)來(lái)源供應(yīng)”。在國(guó)民待遇總協(xié)定第3條第4款也明確規(guī)定：“一締約國(guó)領(lǐng)土的產(chǎn)品輸入到另一締約國(guó)領(lǐng)土?xí)r，在關(guān)于產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)銷售，推銷，購(gòu)買，運(yùn)輸，分配或使用的全部法令，條例或規(guī)定方面所享有的待遇，應(yīng)不低于相同的本國(guó)產(chǎn)品所享受的待遇。”但是，第3條第8款（a）又規(guī)定，“本條的規(guī)定不適用于有關(guān)的政府機(jī)構(gòu)采購(gòu)的法律，規(guī)章或細(xì)則，凡其購(gòu)買產(chǎn)品為政府的目的而不是為了商業(yè)性再銷售或者為了生產(chǎn)作商業(yè)銷售的貨物者。” 同時(shí)還指出“本條例規(guī)定也不防礙對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)者給以特殊的補(bǔ)貼，包括從按本條例規(guī)定征收國(guó)內(nèi)稅費(fèi)所得的收入中以及通過(guò)政府購(gòu)買本國(guó)新產(chǎn)品的辦法，向國(guó)內(nèi)生產(chǎn)者給予補(bǔ)貼。可見(jiàn)，在關(guān)貿(mào)總協(xié)定成立之處，對(duì)于政府采購(gòu)的作用估計(jì)不足，從而使各國(guó)政府有機(jī)會(huì)利用政府采購(gòu)活動(dòng)實(shí)行歧視的做法。但是隨著國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展，政府采購(gòu)的規(guī)模不斷增加，特別是進(jìn)入80年代，不論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，政府都成為了國(guó)際貿(mào)易中貨物或服務(wù)的最大買主。歧視性的政府采購(gòu)日益成為了國(guó)際貿(mào)易的一個(gè)嚴(yán)重障礙。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的談判，東京回合談判于1979年4月12日，在日內(nèi)瓦簽定了《政府采購(gòu)協(xié)議》，并于1981年1月1日起對(duì)于已經(jīng)接受或加入該協(xié)議的各國(guó)生效。在1988年，又一次對(duì)協(xié)議進(jìn)行了修改。 最終，在1993年12月，締約國(guó)在烏拉圭回合上就新的《政府采購(gòu)協(xié)議》達(dá)成了基本意向，由世貿(mào)組織成員方或《GATT》1947的締約方自愿參加。在1996年新的《政府采購(gòu)協(xié)議》生效，截止1996年12月簽署成員有：加拿大、法國(guó)、德國(guó)、意大利、荷蘭、比利時(shí)、盧森堡、英國(guó)、愛(ài)爾蘭、丹麥、希臘、西班牙、葡萄牙、奧地利、瑞典、芬蘭、以色列、日本、韓國(guó)、阿魯巴島、挪威、新加坡、瑞士、美國(guó)、香港。迄今為止，GPA有27個(gè)成員方和21個(gè)觀察方。 《政府采購(gòu)協(xié)議》未被納入世貿(mào)組織的貨物貿(mào)易的多邊協(xié)議體系當(dāng)中，而被稱之為復(fù)邊貿(mào)易協(xié)議(Plurilateral Trade Agreements)，“復(fù)邊”（plurilateral） 指的是并非全部成員都參加的“小多邊”協(xié)議而言。 復(fù)邊貿(mào)易協(xié)議（Plurilateral Trade Agreements）與多邊貿(mào)易協(xié)議（Multilateral Agreements）不同，對(duì)于多邊協(xié)議，申請(qǐng)加入世貿(mào)組織就必須要全盤(pán)接受，但是，對(duì)于復(fù)邊貿(mào)易協(xié)議而言，是否接受，并不是成為世貿(mào)組織必要前提條件。這些復(fù)邊貿(mào)易協(xié)議是作為世貿(mào)組織最終文本的附件出現(xiàn)的，只是在簽字的國(guó)家和地區(qū)之間生效。這樣的復(fù)邊協(xié)議共有4個(gè)，包括《政府采購(gòu)協(xié)議》,《民用航空器貿(mào)易協(xié)議》（Agreements on Trade in Civil Aircrafts）,《奶制品國(guó)際協(xié)議》（Agreements on International Diary Products）,《牛肉國(guó)際協(xié)議》（Agreements on International Bovine Meat Products） 經(jīng)過(guò)一段時(shí)間，后兩個(gè)協(xié)議都先后失效，而只有前兩個(gè)協(xié)議得以保存。
《政府采購(gòu)協(xié)議》第一部分是序言和正文。序言表明了各締約方締結(jié)《政府采購(gòu)協(xié)定》的原由及該協(xié)定擬達(dá)到的目標(biāo)：正文部分由24個(gè)條款組成，分別從該協(xié)定的適用范圍、國(guó)民待遇和非歧視待遇、限制競(jìng)爭(zhēng)的方式、招標(biāo)決標(biāo)程序和防止歧視的其他措施等五個(gè)方面作了規(guī)定。
第二部分是各締約方承諾開(kāi)放的政府采購(gòu)市場(chǎng)的清單、發(fā)布政府采購(gòu)信息刊物的清單等5個(gè)附屬文件。在基本原則上主要強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：一是非歧視，一是透明化。
非歧視原則是貿(mào)易法一項(xiàng)基本原則，其基本精神貫穿于整個(gè)世貿(mào)組織確立的法律框架。非歧視原則包括兩個(gè)方面：最惠國(guó)待遇和國(guó)民待遇。在《政府采購(gòu)協(xié)議》中，最惠國(guó)待遇禁止在外國(guó)供應(yīng)商之間實(shí)行歧視；國(guó)民待遇禁止在外國(guó)與本國(guó)供應(yīng)商之間實(shí)行歧視。協(xié)議第3條規(guī)定：“關(guān)于本協(xié)議包括的有關(guān)政府采購(gòu)的一切法律、規(guī)則、程序和措施，各締約方應(yīng)立即無(wú)條件地向來(lái)自另一締約方海關(guān)轄區(qū)(包括自由區(qū))的產(chǎn)品和供應(yīng)者提供不低于：(a)向國(guó)內(nèi)產(chǎn)品供應(yīng)者提供的待遇；(b)向任一其它締約方的產(chǎn)品和供應(yīng)者所提供的待遇。
《政府采購(gòu)協(xié)議》確立的另一重要原則是透明化原則。這主要體現(xiàn)在對(duì)于招標(biāo)過(guò)程的規(guī)定。該協(xié)議序言中明確提到，締約各方期望提高政府采購(gòu)法規(guī)、程序與做法的透明化。協(xié)議第9條要求， 采購(gòu)實(shí)體在采用公開(kāi)招標(biāo)和選擇性招標(biāo)進(jìn)行采購(gòu)時(shí)，對(duì)受協(xié)議約束的貨物或服務(wù)采購(gòu)都應(yīng)在指定刊物上發(fā)布招標(biāo)或邀請(qǐng)?zhí)峤还⿷?yīng)商資格的公告。公告中應(yīng)包括采購(gòu)方式、采購(gòu)性質(zhì)和數(shù)量、交貨時(shí)間、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)要求、付款數(shù)額和條件等基本信息，并注明擬購(gòu)項(xiàng)目適用協(xié)議。公告的語(yǔ)言須為世貿(mào)組織官方語(yǔ)言(英語(yǔ)、法語(yǔ)、西班牙語(yǔ))之一。擬購(gòu)?fù)ㄖ膬?nèi)容應(yīng)詳盡并涵蓋采購(gòu)方式、采購(gòu)性質(zhì)和數(shù)量、交貨日期、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)要求、付款數(shù)額和方式等內(nèi)容，以確保透明化。
同時(shí)，在《政府采購(gòu)協(xié)議》中還規(guī)定了對(duì)發(fā)展中國(guó)家優(yōu)惠的原則，這也是考慮到發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)，社會(huì)條件，所以締約方應(yīng)該向發(fā)展中國(guó)家，尤其是特別不發(fā)達(dá)國(guó)家給予優(yōu)惠待遇，以照顧其發(fā)展，資金和貿(mào)易的要求。在《政府采購(gòu)協(xié)議》中第5條就對(duì)發(fā)展中國(guó)家的特殊與差別待遇進(jìn)行了規(guī)定，提到了議定的例外和技術(shù)援助等，一發(fā)展中國(guó)家可同在本協(xié)議下參加談判的其他方商談確定彼此可接受的作為適用國(guó)民待遇原則的例外實(shí)體，產(chǎn)品和服務(wù)清單，但要考慮到每一實(shí)體，產(chǎn)品或服務(wù)的特定情況。 這也就為發(fā)展中國(guó)家的加入開(kāi)辟了一條更寬廣的道路，發(fā)展中國(guó)家可以根據(jù)自己國(guó)家的特點(diǎn)，與其他參加方進(jìn)行談判，從而，找到本國(guó)最佳的結(jié)合點(diǎn)，即最能夠促進(jìn)本國(guó)的發(fā)展，同時(shí)又相對(duì)減少對(duì)國(guó)家民族產(chǎn)業(yè)的沖擊。同時(shí)，第5條關(guān)于發(fā)展中國(guó)家的特殊與差別待遇還規(guī)定了對(duì)發(fā)展中國(guó)家的技術(shù)援助，“每一發(fā)達(dá)締約方應(yīng)在發(fā)展中締約方提出請(qǐng)求時(shí)向發(fā)展中締約方提供它們認(rèn)為合適的一切技術(shù)援助，以解決這些國(guó)家在政府采購(gòu)領(lǐng)域遇到的問(wèn)題。這也體現(xiàn)對(duì)于發(fā)展中締約方確實(shí)給予了區(qū)別待遇。
而且，《政府采購(gòu)協(xié)議》爭(zhēng)端解決機(jī)制做了比較明確的規(guī)定，第20條，規(guī)定了質(zhì)疑程序，要求當(dāng)一方供應(yīng)商對(duì)違反協(xié)議的情況提出質(zhì)疑，締約方要鼓勵(lì)供應(yīng)商通過(guò)與采購(gòu)實(shí)體進(jìn)行磋商來(lái)解決質(zhì)疑。對(duì)于質(zhì)疑，締約方應(yīng)該保證有一套“非歧視的，及時(shí)，透明且有效的程序”使供應(yīng)商可以提出質(zhì)疑。 在22條，又規(guī)定了磋商和爭(zhēng)端解決。一個(gè)締約方認(rèn)為自己享有的利益受到損害或者認(rèn)為另外一方締約方的未履行協(xié)議的義務(wù)使協(xié)議的目的受損，可以向另外一方提出書(shū)面陳述和建議，同時(shí)應(yīng)該通知爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)（DSB）。爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)可以建立專家組，采納專家組和上訴機(jī)構(gòu)的報(bào)告，對(duì)次爭(zhēng)端提出建議或者做出裁決，監(jiān)督建議和裁決的執(zhí)行，并授中止協(xié)議項(xiàng)下的減讓和和其它義務(wù)或當(dāng)不可能撤消與協(xié)議相抵觸的措施時(shí)，授權(quán)進(jìn)行有關(guān)補(bǔ)償問(wèn)題的磋商。 而且，協(xié)議對(duì)于爭(zhēng)端解決的整個(gè)程序規(guī)定了比較詳細(xì)的時(shí)間限制，從而，保證了爭(zhēng)端解決的進(jìn)行。
中國(guó)政府采購(gòu)的現(xiàn)狀及我國(guó)對(duì)策
中國(guó)政府采購(gòu)現(xiàn)狀
我國(guó)政府采購(gòu)工作試點(diǎn)始于1995年，1995年上海市財(cái)政局首先開(kāi)始進(jìn)行采購(gòu)試點(diǎn)，取得了很好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。2000年起在全國(guó)鋪開(kāi) 。自1998年擴(kuò)大試點(diǎn)以來(lái)，我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的“蛋糕”急速增大。1998年政府采購(gòu)規(guī)模為 31億元，1999年為130億元，2000年為328億元， 今年則爭(zhēng)取比去年翻番。政府采購(gòu)的范圍也由單純的貨物類擴(kuò)大到工程類和服務(wù)類。貨物采購(gòu)由車輛、計(jì)算機(jī)設(shè)備、醫(yī)療設(shè)備等標(biāo)準(zhǔn)商品逐步擴(kuò)大到電梯、取暖用煤、建材等非標(biāo)準(zhǔn)商品。工程采購(gòu)項(xiàng)目由辦公樓建造、房屋裝修維修擴(kuò)大到道路修建、市政設(shè)施等大型建設(shè)項(xiàng)目。服務(wù)項(xiàng)目由會(huì)議接待、車輛加油擴(kuò)大到網(wǎng)絡(luò)開(kāi)發(fā)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)等技術(shù)含量較高的領(lǐng)域。
2000年，全國(guó)政府采購(gòu)汽車39582輛，其中小汽車19162輛；采購(gòu)計(jì)算機(jī) 212399臺(tái)，兩項(xiàng)采購(gòu)金額合計(jì)約占年政府采購(gòu)總規(guī)模的20%。而工程采購(gòu)所占比重還比較低，但從另外的角度來(lái)看，這也預(yù)示著政府采購(gòu)市場(chǎng)有非常大的增長(zhǎng)潛力，各行各業(yè)的企業(yè)都有機(jī)會(huì)在政府采購(gòu)這個(gè)大市場(chǎng)中爭(zhēng)得一席之地。
而且，從實(shí)踐上和制度建設(shè)來(lái)看，我國(guó)也初步的具備了進(jìn)行大規(guī)模的政府采購(gòu)的條件。1．各地普遍設(shè)立了政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)，1998年，國(guó)務(wù)院根據(jù)建立政府采購(gòu)制度的需要和國(guó)際慣例，明確財(cái)政部為政府采購(gòu)的主管部門，履行擬訂和執(zhí)行政府采購(gòu)政策的職能。隨后，地方各級(jí)人民政府也相繼在財(cái)政部門設(shè)立或明確了政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定政府采購(gòu)政策，監(jiān)督管理政府采購(gòu)活動(dòng)。到2000年，各地政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)建設(shè)已基本完成，絕大多數(shù)地方政府設(shè)立了政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。這就為我國(guó)政府采購(gòu)工作提供了組織保證。而且政府采購(gòu)規(guī)模日益壯大。2．政府采購(gòu)制度框架初步確立。財(cái)政部繼1999年頒布《政府采購(gòu)管理暫行辦法》后，又陸續(xù)頒布了有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)管理、合同監(jiān)督、品目分類、信息公告管理、運(yùn)行規(guī)程、政府采購(gòu)資金財(cái)政直接撥付、中央單位政府采購(gòu)管理等一系列規(guī)章制度。與此同時(shí)，全國(guó)大部分地區(qū)也制定了相應(yīng)的實(shí)施辦法，為依法開(kāi)展政府采購(gòu)工作提供了制度保障。3．從目前的現(xiàn)狀來(lái)看，政府采購(gòu)的運(yùn)營(yíng)效率也在不斷提升。4．各地政府采購(gòu)部門建立了市場(chǎng)調(diào)查和信息處理系統(tǒng)、招標(biāo)投標(biāo)和專家評(píng)審系統(tǒng)，很多地區(qū)都建立了地方政府采購(gòu)網(wǎng)站，實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上招標(biāo)投標(biāo)。
而且，在這幾年當(dāng)中，因?yàn)橛袊?guó)家進(jìn)行政府采購(gòu)，根據(jù)國(guó)際上通行的政府采購(gòu)成本降低的標(biāo)準(zhǔn)10%--15%計(jì)算，中國(guó)在這幾年當(dāng)中，為國(guó)家節(jié)余大筆資金。同時(shí)，通過(guò)政府采購(gòu)，有效的控制了中國(guó)的政治生活中的難點(diǎn)---貪污腐敗。在制度上，各省市已經(jīng)初步建立自己的采購(gòu)機(jī)構(gòu)，采購(gòu)規(guī)章等。這都說(shuō)明我國(guó)政府采購(gòu)雖然出現(xiàn)較晚，但是發(fā)展非常迅速。
從以上數(shù)據(jù)，我們能夠看到我國(guó)政府采購(gòu)已經(jīng)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，而且取得了交好的成效，但是我國(guó)的政府采購(gòu)還是有很大的發(fā)展空間，從財(cái)政部國(guó)庫(kù)司政府采購(gòu)處獲悉，根據(jù)全國(guó)30個(gè)地區(qū)和中央單位上報(bào)的統(tǒng)計(jì)數(shù)，2000年全國(guó)政府采購(gòu)金額328億元，節(jié)約資金52.5億元；其中，預(yù)算資金節(jié)約25.7億元，節(jié)約率為11.6％ 。但是國(guó)際上通行的政府采購(gòu)的規(guī)模為國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的10％到15％，我國(guó)2000年的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值約為一萬(wàn)億美元 ，據(jù)此計(jì)算，中國(guó)的政府采購(gòu)規(guī)模大概應(yīng)在1萬(wàn)億人民幣，而我國(guó)2000年的政府采購(gòu)總額只是328億元。而且，我國(guó)的政府采購(gòu)發(fā)展時(shí)間較短，制度很不健全，可以說(shuō)是任重道遠(yuǎn)。
雖然我國(guó)沒(méi)有明確開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng),但由于國(guó)際金融組織貸款的采購(gòu)必須按照國(guó)際規(guī)則,實(shí)行國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo),事實(shí)上部分政府采購(gòu)市場(chǎng)已經(jīng)開(kāi)放.例如,1997年財(cái)政年度我國(guó)實(shí)際使用國(guó)際金融組織貸款為16.31億美元，這就意味著使用這些貸款的采購(gòu)就要再國(guó)際市場(chǎng)上進(jìn)行公開(kāi)的招標(biāo).另外,我國(guó)政府在辦公用品、公務(wù)用車等消費(fèi)領(lǐng)域早已購(gòu)買外國(guó)商品,政府撥款的公共設(shè)施建設(shè)中所需的一部分先進(jìn)設(shè)備也是從國(guó)際市場(chǎng)上采購(gòu)的。并且1996年我國(guó)政府向亞太經(jīng)濟(jì)合作組織提交的單邊行動(dòng)計(jì)劃中,明確了我國(guó)最遲于2020年與亞太經(jīng)濟(jì)合作組織的成員對(duì)等開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)。中國(guó)的政府采購(gòu)正在一步步向國(guó)際市場(chǎng)靠攏，同時(shí)我們也應(yīng)該逐漸適應(yīng)國(guó)際市場(chǎng)的規(guī)范。
中國(guó)應(yīng)該怎樣面對(duì)《政府采購(gòu)協(xié)議》
對(duì)于《政府采購(gòu)協(xié)議》，我在前文當(dāng)中已經(jīng)有所敘述，對(duì)于這一世貿(mào)組織的諸邊協(xié)議，我們應(yīng)該怎樣面對(duì)，是我們?cè)诩尤胧蕾Q(mào)組織之后必須要考慮的問(wèn)題。有的學(xué)者強(qiáng)調(diào)加入世貿(mào)組織就必然要加入《政府采購(gòu)協(xié)議》，認(rèn)為這是我國(guó)政府的必由之路，其實(shí)這是一種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，作為諸邊協(xié)議，世貿(mào)組織的參加國(guó)或地區(qū)不一定要加入，這一協(xié)議也只是對(duì)于參加方有效。所以，雖然我們要加入世貿(mào)組織，但是并不是我們必須要加入《政府采購(gòu)協(xié)議》，探討我們?cè)鯓用鎸?duì)《政府采購(gòu)協(xié)議》就有其必要性。
加入《政府采購(gòu)協(xié)議》就意味著在這些國(guó)家之間要互相開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)，作為《GATT》的最惠國(guó)待遇和國(guó)民待遇的例外的政府采購(gòu)就不能夠再成為政府用來(lái)保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)和本國(guó)企業(yè)的方式，雖然同時(shí)成員方也獲得了進(jìn)入其他國(guó)家的政府采購(gòu)市場(chǎng)的機(jī)會(huì)，但這也不能夠排除其他國(guó)家的企業(yè)以相同的條件投標(biāo)，或者獲得項(xiàng)目，如果沒(méi)有很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，在這一看似平等的對(duì)等開(kāi)放中，就會(huì)有國(guó)家吃虧了。發(fā)達(dá)國(guó)家加入的目的還是來(lái)爭(zhēng)奪第三世界國(guó)家的市場(chǎng)。
但是，從協(xié)議的要求來(lái)看，《政府采購(gòu)協(xié)議》的貿(mào)易自由化的要求還不是很高，各國(guó)政府可以自主地決定相關(guān)領(lǐng)域的開(kāi)放程序，加入之后，將有利于一些優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國(guó)際化。本國(guó)政府對(duì)《政府采購(gòu)協(xié)議》的義務(wù)的控制性主要表明為：第一，只有本國(guó)政府列入附件1的政府采購(gòu)實(shí)體進(jìn)行的采購(gòu)才承擔(dān)相應(yīng)的市場(chǎng)開(kāi)放的義務(wù)；第二，對(duì)于次中央政府的采購(gòu)，成員方可以嚴(yán)格按照互惠原則協(xié)商確定彼此開(kāi)放的領(lǐng)域；第三，不實(shí)行最惠國(guó)待遇原則，相應(yīng)的對(duì)外開(kāi)放領(lǐng)域只取決于兩國(guó)政府的雙邊談判，本國(guó)可以有選擇地決定對(duì)相關(guān)國(guó)家開(kāi)放比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域；第四，《政府采購(gòu)協(xié)議》第23條規(guī)定了涉及國(guó)家安全和公共利益方面的例外，來(lái)限制《政府采購(gòu)協(xié)議》適用，從而維護(hù)成員方的國(guó)家主權(quán)。然而，究竟什么是國(guó)家安全和公共利益，該協(xié)議并沒(méi)有明確的說(shuō)明，這實(shí)際上為各成員方回避相關(guān)義務(wù)提供了一個(gè)口袋條款；第五，該協(xié)定對(duì)于發(fā)展中國(guó)家規(guī)定了相應(yīng)的優(yōu)惠措施。同時(shí)第5條規(guī)定了可以允許成員方相互協(xié)商來(lái)排除適用于國(guó)民待遇的規(guī)定；第16條規(guī)定了可以有條件地使用貿(mào)易補(bǔ)償。
同時(shí)，協(xié)議的適用范圍越來(lái)越大，程序也越來(lái)越嚴(yán)格和科學(xué)，《政府采購(gòu)協(xié)議》自身的多邊化亦是大勢(shì)所趨。在東京回合形成的1979年協(xié)議中，其適用范圍只適用于貨物采購(gòu)。1987年修改時(shí)，雖未將服務(wù)采購(gòu)納入到協(xié)議的適用范圍中來(lái)，但是在門檻金額上從15萬(wàn)特別提款權(quán)降到13萬(wàn)特別提款權(quán)，并把租賃合同納入進(jìn)來(lái)。同時(shí)對(duì)協(xié)議其他方面的修改包括：增加了不得基于與外國(guó)的所屬關(guān)系和外國(guó)所有權(quán)比例的程度而在當(dāng)?shù)亟⒌墓⿷?yīng)商之間實(shí)行差別待遇，不得基于被提供的產(chǎn)品或服務(wù)生產(chǎn)國(guó)別而歧視在當(dāng)?shù)亟⒌墓⿷?yīng)商的規(guī)定；完善了招投標(biāo)程序；改善了合同授予后的信息披露機(jī)制，要求采購(gòu)實(shí)體在指定出版物上公布合同授予的公告。烏拉圭回合形成的新協(xié)議則在適用范圍上又取得了突破性進(jìn)展：將采購(gòu)標(biāo)的從貨物擴(kuò)展至貨物和服務(wù)(包含工程服務(wù))；將采購(gòu)實(shí)體的范圍從中央政府實(shí)體擴(kuò)展至次中央政府實(shí)體和公用企業(yè)。此外，新協(xié)議在招投標(biāo)程序、補(bǔ)償交易的禁止以及救濟(jì)程序和爭(zhēng)端解決程序方面也更加嚴(yán)謹(jǐn)。
并且，從實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)經(jīng)過(guò)將近6年的政府采購(gòu)試點(diǎn)以及推廣，已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，初步建立了政府采購(gòu)的相關(guān)制度。我國(guó)的行業(yè)，企業(yè)在經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放的20多年的發(fā)展和磨練，一部分企業(yè)已經(jīng)具備了在國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)力。
綜上所述，我認(rèn)為加入《政府采購(gòu)協(xié)議》有益而無(wú)害，但是，我們應(yīng)該選擇加入的時(shí)機(jī)，在未作好充分的準(zhǔn)備之前，不能夠匆忙加入，那樣給國(guó)內(nèi)市場(chǎng)帶來(lái)的沖擊將會(huì)非常大，而且，作為對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)以及工業(yè)保護(hù)的很有效的措施的作用也將不會(huì)再有。因此，我建議，中國(guó)再加入世貿(mào)組織之后，并不急于簽署《政府采購(gòu)協(xié)議》，而應(yīng)該抓緊時(shí)間，完善自身，在法律，經(jīng)濟(jì)，社會(huì)制度等方面作好準(zhǔn)備。也就是需要一個(gè)過(guò)渡期。大約十年左右，根據(jù)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》的規(guī)定,到2010年我國(guó)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和民族產(chǎn)業(yè)的發(fā)展程度將初步具備開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)的條件。
而且這些現(xiàn)在已經(jīng)加入《政府采購(gòu)協(xié)議》的國(guó)家的民族產(chǎn)業(yè)在政府指導(dǎo)和扶持下以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中得到長(zhǎng)足發(fā)展，具備了參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的能力。中國(guó)在加入之前也應(yīng)該考慮這些因素，從而確時(shí)機(jī)是否成熟，主要要考慮中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，以及與政府采購(gòu)關(guān)聯(lián)度大的產(chǎn)業(yè)的發(fā)育狀況，其他國(guó)家在與我國(guó)談判中所給予的市場(chǎng)準(zhǔn)入承諾和能給我國(guó)帶來(lái)的好處。從現(xiàn)階段來(lái)看，我國(guó)的各產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力水平都不高，很難與發(fā)達(dá)國(guó)家抗衡，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更是效率低下，很明顯，現(xiàn)在加入《政府采購(gòu)協(xié)議》肯定是不合適的。
我國(guó)政府采購(gòu)的對(duì)策
但是，我國(guó)應(yīng)該充分利用加入《政府采購(gòu)協(xié)議》之前的幾年時(shí)間，做好以下幾個(gè)方面的準(zhǔn)備工作：
1． 完善我國(guó)關(guān)于政府采購(gòu)的立法，明確我國(guó)政府采購(gòu)制度的目標(biāo)和原則。我國(guó)的立法工作已經(jīng)正在進(jìn)行當(dāng)中，在2001年10月22日，政府采購(gòu)法草案首次提請(qǐng)今天開(kāi)幕的九屆全國(guó)人大常委會(huì)第24次會(huì)議審議。 預(yù)計(jì)明年能夠?qū)嵤Ｎ覈?guó)抓緊時(shí)間進(jìn)行國(guó)內(nèi)立法是有道理的，幾乎所有的國(guó)家都用政府采購(gòu)來(lái)保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)，比如美國(guó)有《購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品法》（Buy American Goods Act），和《聯(lián)邦采購(gòu)法》等一系列法律、法規(guī)，其中《購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品法》規(guī)定聯(lián)邦政府在進(jìn)行物資采購(gòu)和公共建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，必須承擔(dān)購(gòu)買美國(guó)制造產(chǎn)品的義務(wù)。雖然這一法律對(duì)世貿(mào)組織《政府采購(gòu)協(xié)議》簽字國(guó)的限制已大大減少，但對(duì)未加入《政府采購(gòu)協(xié)議》的國(guó)家仍然適用，從而使美國(guó)的國(guó)內(nèi)工業(yè)得到了有效的保護(hù)和支持。對(duì)于這一做法，我們國(guó)家可以借鑒。
在立法過(guò)程中，我們還要注意不能只從實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益---節(jié)約財(cái)政資金，提高資金的有效利用率，還要注意保證所有供應(yīng)商獲得政府定單平等機(jī)會(huì)。應(yīng)該堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正和充分競(jìng)爭(zhēng)的原則，把政府采購(gòu)作為國(guó)家調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的重要手段，利用政府采購(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改善，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)政治體制改革的進(jìn)程。
2．我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放應(yīng)該循序漸進(jìn)，這樣才是符合我國(guó)國(guó)情的做法。這也是各國(guó)的通常做法，美國(guó)只將50個(gè)州中的37個(gè)列在協(xié)議的適用范圍內(nèi)，而且這３７個(gè)州也沒(méi)有將所有機(jī)構(gòu)都包括進(jìn)去；奧地利的供水、港口部門的采購(gòu)市場(chǎng)不對(duì)加拿大和美國(guó)的供應(yīng)商開(kāi)放。泰國(guó)法律規(guī)定，如本國(guó)產(chǎn)品符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，只要價(jià)格不高于其他國(guó)家產(chǎn)品的10％則優(yōu)先購(gòu)買本國(guó)產(chǎn)品等等。我國(guó)也應(yīng)該對(duì)于不同的部門，不同的行業(yè)和不同的產(chǎn)品分別有所區(qū)別的列入承諾清單。對(duì)于我國(guó)的已經(jīng)有所發(fā)展，并且有一定規(guī)模的，有一定競(jìng)爭(zhēng)力的行業(yè)，可以先行開(kāi)放。而且，門檻價(jià)的選擇。按照國(guó)際慣例，在加入世貿(mào)組織的政府采購(gòu)協(xié)議談判中，門檻價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)可隨不同層次的政府和不同的采購(gòu)實(shí)體而有所不同。我們應(yīng)該認(rèn)真研究、比較國(guó)外的做法，以爭(zhēng)取最符合和最有利于我國(guó)實(shí)際情況的結(jié)果。
3．在政府采購(gòu)中爭(zhēng)取達(dá)到公開(kāi)，公平，透明的目標(biāo)。政府采購(gòu)的方法一般可以分為以下幾類：公開(kāi)招標(biāo)；選擇性招標(biāo)；談判采購(gòu)；征詢建議；兩階段招標(biāo)；詢價(jià)采購(gòu)；單一渠道采購(gòu)共七類。公開(kāi)招標(biāo)為政府采購(gòu)的首選方法；國(guó)際規(guī)范要求對(duì)公開(kāi)招標(biāo)以外的每種方法的采用必須符合其適用環(huán)境，并通過(guò)主管部門的批準(zhǔn)，采購(gòu)機(jī)構(gòu)需要做出書(shū)面報(bào)告，并對(duì)使用該方法做出詳細(xì)說(shuō)明。同時(shí)，應(yīng)該大力發(fā)展我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)采購(gòu)，據(jù)新華網(wǎng)北京10月23日電訊，德國(guó)聯(lián)邦內(nèi)政部宣布，未來(lái)聯(lián)邦政府部門所需的商品或服務(wù)將全部通過(guò)網(wǎng)絡(luò)招標(biāo)采購(gòu)。預(yù)計(jì)明年初政府將舉辦第一次網(wǎng)絡(luò)招標(biāo)。出臺(tái)網(wǎng)絡(luò)采購(gòu)的具體政策，將網(wǎng)絡(luò)采購(gòu)寫(xiě)入《政府采購(gòu)法》,并且盡快公布技術(shù)方案和網(wǎng)站競(jìng)價(jià)采購(gòu)平臺(tái) 使企業(yè)按照政府需求的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行信息化與采購(gòu)網(wǎng)站信息溝通，加快政府網(wǎng)絡(luò)采購(gòu)平臺(tái)的建設(shè)。我國(guó)也應(yīng)該把網(wǎng)絡(luò)采購(gòu)寫(xiě)入《政府采購(gòu)法》，保證將來(lái)的政府采購(gòu)有法可依。
后 記
在現(xiàn)在加入《政府采購(gòu)協(xié)議》的國(guó)家中，基本都是發(fā)達(dá)國(guó)家，稱之為“富人俱樂(lè)部”。而發(fā)展中國(guó)家很少加入，這并不是偶然現(xiàn)象，這是因?yàn)楦骶喖s方在簽署條約時(shí)，總是考慮的自己國(guó)家的實(shí)力和利益。發(fā)展中國(guó)家如果在沒(méi)有考慮自己國(guó)家的實(shí)力的前提下而貿(mào)然加入這一協(xié)議，只能是自己敞開(kāi)大門，沒(méi)有了任何防備，而同時(shí)又不能從別人敞開(kāi)的大門中獲得任何利益。所以我們對(duì)于加入《政府采購(gòu)協(xié)議》的決議做出要更加慎重，但是向國(guó)外開(kāi)放我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)是進(jìn)一步與國(guó)際融合的必然結(jié)果，是促進(jìn)我國(guó)企業(yè)進(jìn)益改善自身，增強(qiáng)自身的競(jìng)爭(zhēng)力很好的方法。但是我國(guó)還是應(yīng)該進(jìn)一步完善我國(guó)的政府采購(gòu)制度，同時(shí)要建立我國(guó)自己的《政府采購(gòu)法》，在統(tǒng)一完善的法律體制下使政府采購(gòu)正確發(fā)展，并且，也應(yīng)該給我國(guó)的企業(yè)提供更多的機(jī)會(huì)進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)，使其能夠在與國(guó)外企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中鍛煉自己，迅速成長(zhǎng)起來(lái)。我國(guó)也要利用這段時(shí)間作為過(guò)渡期，在法律允許的條件下，保護(hù)我國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)，使其在這段時(shí)間能夠在相對(duì)穩(wěn)定的外部環(huán)境下，對(duì)于國(guó)內(nèi)的中小企業(yè)和民族產(chǎn)業(yè)給予保護(hù)。我國(guó)政府在經(jīng)過(guò)準(zhǔn)備之后，肯定能夠在國(guó)際市場(chǎng)發(fā)揮自己的作用。
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