[ 錢貴 ]——(2010-9-3) / 已閱11666次
簡要論述社區警務制度資源
錢貴
社區警務作為一項警務戰略在全國實施，得到了各地區的積極響應，但一些地方在社區警務建設過程中，沒有進行科學的調查研究，在不了解社區構成、本地區治安復雜程度等諸多要素的情況下就匆忙實施;還有的地方受傳統思維定勢的束縛，缺乏改革創新、銳意進取的精神，“穿新鞋走老路”，日常社區警務工作缺乏規范性，對社區警務的實施缺乏有效的計劃和安排，這些都不僅影響到社區警務工作的具體落實，而且影響到社區警務的深化改革和發展進步。加強社區警務制度資源的開發，就是要堅持以制度建設為主線，改革社區警務運作機制，積極建立社區警務長效機制，開發挖掘制度資源，進一步明確社區民警工作職責，緊緊抓住重點環節，推進社區警務工作日常化、規范化、程序化和標準化，努力實現社區警務持續發展，進一步明確社區民警“干什么”的問題，要以“發案少，秩序好，社會穩定，群眾滿意”為標準，加快社區警務制度資源的開發和創新，進一步提高社區警務標準化管理水平。
諾斯認為“制度是個社會的游戲規則，更規范的講，它們是為人們的相互關系而人為設定的一些制約”，他將制度分為三種類型即正式規則、非正式規則和這些規則的執行機制 。正式規則又稱正式制度，是指政府、國家或統治者等按照一定的目的和程序有意識創造的一系列的政治、經濟規則及契約等法律法規，以及由這些規則構成的社會的等級結構，包括從憲法到成文法與普通法，再到明細的規則和個別契約等，它們共同構成人們行為的激勵和約束；非正式規則是人們在長期實踐中無意識形成的，具有持久的生命力，并構成世代相傳的文化的一部分，包括價值信念、倫理規范、道德觀念、風俗習慣及意識形態等因素；實施機制是為了確保上述規則得以執行的相關制度安排，它是制度安排中的關鍵一環。這三部分構成完整的制度內涵，是一個不可分割的整體。
社區警務資源包括制度資源、民力資源、財力資源、警察人力資源、信息資源等等，它們發揮資源作用的過程中，構成一個不可分割的整體。社區警務制度資源是為保證社區警務正常開展和社區警務目標的實現，建立的與社區警務有關的各項規章制度。一般來說，制度資源都具有以下一些特征：一是制度的可開發性;二是制度的基礎性;三是制度的整合和配置作用;四是制度的可持續性和再生作用;五是制度內容的豐富性 。社區警務制度資源同樣具有其基礎性、可開發性和配置整合作用等特征，相對于其他各種資源的開發來說，制度資源又是最基礎性的，“無規不成圓”，制度資源是保障其他資源有效開發和利用的前提，其他資源都需要制度來保障加以貫徹落實，因而，對社區警務制度資源進行科學、合理的開發利用對于提高社區警務的標準化管理水平具有重要的意義。
社區警務是預防、控制犯罪與滿足社區幾社區民眾生活、生產、安全需要、（良好有序、安寧融洽的社區生活環境）的結合體 。這一結合體以社區為中心，以鄰里為依托，以問題為向導，以開發社區資源為手段，以預防、減少違法犯罪 ，增強公眾安全感，提高社區治安防空能力為目的。因此，社區警務制度資源的開發與利用離不開社區民警和社區民眾，更決定于社區警務理念。1、 民本理念。儒家的民本主義認為“天生民而立君以為民也。”意思是指百姓民眾可以選擇自己喜愛的 人為君主，而被推選上的君主必須為百姓辦事。民本主義表現在對民眾的重視和關注上歷來主張“重民”“愛民”“以民為本”。人民群眾當家作主被最高的法律文本——憲法所確立，具有至高無上性。因此，“一切為了群眾，一切相信群眾，一切依靠群眾”，從來就是社區警務工作的根本出發點和落腳點。也就是說，社區民眾不僅是預防犯罪、控制犯罪、打擊犯罪的有生力量，更是社區警務工作的服務對象。只有這樣，才能真正體現全心全意為人民服務的宗旨。社區民警作為社區警務工作的向導，其在社區警務的自我完善與發展過程中所展現的正是“我為社區民眾管治安”，而不是“我為社區治安管民眾”這樣一個全新的社區理念。2、創新理念。美國警務專家黑爾曾指出：社區警務要求警察是一個擁有多方面才能的人，他必須以富于想象力的新方法去處理廣泛的與社區科學相關的多種問題 。的確，由于社區環境的差異，社區文化、經濟與人文背景的不盡相同，同一社區的社區內外部環境也在不斷地發展變化之中，因而社區警務不可能存在統一的標準，只能是各個社區民警在警務活動統一規范的原則的指導下，根據本社區的不同情況，因地制宜的確立本社區的警務模式。這就需要有更多的社區民警以創新的理念來指導自己的警務實踐。而這就首先要求社區民警要具備創新的能力，才能進行創新活動。因此，廣大社區民警在工作中逐漸形成的”寧要創新的失誤，不要守舊的平穩“和“鼓勵創新，寬容失敗；鼓勵實踐，寬容失誤”等創新理念，對社區警務制度開發是有指導和借鑒意義的，也只有這樣，才能使社區警務工作與時俱進并不斷地適應變化萬千的社會治安形勢的要求。3、服務理念。從公安派出所改革到社區警務機制的確立，首先涉及的就是派出所定位問題。這個問題幾經變遷到現在已具體體現于“防范，服務，管理，打擊”這8個字上。因為衡量公安機關工作好壞的根本標準是群眾對社會治安的滿意度。那么到底是發案后去破案、多發案多破案能使群眾滿意呢，還是根據每個社區的治安特點因地制宜有效地防止案件的發生能使群眾滿意呢？答案是可想而知的：發案多群眾安全感弱，群眾自然不滿意；發案少群眾的安全感增強，群眾自然就滿意。越來越多的調研結果表明，違法犯罪問題以及任何社會不安定的現象都是各種社會矛盾的綜合反應，所以社會治安要靠全社會共同治理，單靠任何一家都是不行的，警察只能充當社會治安的主力軍，要根除違法犯罪只能靠“社會治安”而不是“警察治安”。正因為如此，我們才更強調警務工作的服務理念社警務的服務理念可以借用一位模范警察的一句話來表明：“你們任何一點小小的抱怨，都是我們服務的缺陷。我們將極力改善，直到你們滿意為此。 ”也只有這樣才能贏得社區民眾對警察的熟悉、了解、理解和支持，才能使社區警務制度發揮其有效的作用。4、整合理念。社區警務只有通過各方的共同協作，才能發揮資源的最大效應。社區民警不能僅靠警察部門自己來履行這一職責，而要靠社區黨組織、居委會以及其他部門組織和個人的共同協作， 公安機關要適當放權，增強其他組織和個人的主人翁意識，不僅如此，社區警務制度不僅要作為資源開發和警務工作的一個方面和有機組成部分來看，還應從社會各個方面，不同層次、全方位、多角度地加以認識，實行多方面的交流，通過多種整合手段達到社區警務的目的。
制度缺乏科學的衡量標準，制度是系統工程，難以用簡單數據檢測它的效果， 從而造成了個別單位擬訂制度、執行制度的目標性不夠明確，對制度是否切合實際、有無整合、修訂的顯得茫然，它帶來的后果就是無的放矢， 最終使制度流于形式，無法發揮它應有的資源作用 。目前在社區警務制度的執行中，制度資源發揮其作用顯得勢單力薄，不能產生明顯的經濟、社會效益，缺乏一個科學合理的制度標準成為削弱制度資源效應的又一難題 。面對社區公眾日益增加的治安需求和相對有限的地方公共財政資源，現行體制下的警察必須解決的最棘手、最迫切的問題是：如何運用適宜的社區治安治理方式降低地方政府和警察提供社區治安產品的成本并充分利用社會資源滿足社區公眾對治安產品的需求， 取得預期的、令各方滿意的社區治安治理績效。 因此警務制度的科學化才是解決問題的關鍵，只有通過科學的制度資源的作用，實現低成本高產出，實現資源的最優配置，達到“發案少，秩序好，社會穩定，群眾滿意“標準。
制度設計的供需不平衡，傳統的社區警務制度的設計習慣于僅僅從供給的角度分析制度變遷， 忽略了需求方的影響。設計從理念到程式規制運行， 特別是重要的治安管理制度創新的供給， 大都出自警察的“手筆” 。大體而言， 幾乎大多數重要的社區治安管理制度都是警察在政府的支持下，為解決相關各方的治安利益沖突而創制的。盡管在制度形成原則中要必須吸納社區公眾的意見和建議， 但在社區警務制度設計、制定的實際運行過程中， 社區公眾的治安需求始終不能成為社區警務制度的決定性因素， 而且很難轉化為制度供給。社區警務制度供給更重要的決定者是擁有制度供給權的警察和政府， 而不是社區公眾這個社區制度服務的消費群體。事實上， 只有當警察明確了由一項制度創新得到的預期收益超過采用該制度必需投入的資源的邊際成本時， 才可能啟動并保障該項制度的創新。而且， 作為制度供給者的警察也不例外， 他們往往更偏好對自身有好處而不是對制度消費者有好處的制度創新， 或者更準確地說， 更傾向于那些主觀上為自己客觀上能給公眾帶來好處的制度創新。這樣會導致難以解決的問題: 由于政府、警察、社區公眾屬于不同的利益群體， 各自在社區治安治理過程中的具體利益訴求有所不同， 作為社區治安管理制度的主要供給者的警察通過制度創新獲得的收益不可能與政府完全一致， 更不可能與社區公眾的收益完全一致。由此而論， 在傳統的社區警務體制中， 社區警務制度的供給不會達到社會最佳水平， 甚至很難達到社會滿意的水平。
制度運行缺乏可行性和操作性，一是在基層公安派出所原有的管理規定和條例已嚴重滯后，但又未宣布作廢，從而給新制度的出臺和執行帶來重重困難。很多社區建立的各種制度形式多樣、五花八門，很多一些傳統的制度 已經不適應新的社區警務實踐。二是很多社區不顧社區實際，盲目的亂搬亂套外國的社區警務制度，導致社區警務制度資源的雜亂不堪，許多制度也存在不一致的規定，影響了制度的統一性和權威性。三是很多新制度都只是流于形式，沒有在社區中真正的貫徹和落實，操作和執行起來也難，有時迫于檢查，也只是走過場做表面文章，應付一下。究其原因主要是現代社區警務理念尚未被完全接受，民警難以適應新時期社區功能發展的需要。由于“重打擊、輕防范”等傳統警務思想的存在，一些基層社區民警還未完全接受現代社區警務理念，導致很多社區警務制度得不到社區民警的支持和響應，執行落實起來也就更加艱難 。現代警政理論認為:社區警務是一種警察哲學和服務理念，旨在建立警察和社區居民之間更緊密的合作關系，促進警務工作的開展，最終更好地服務社區，服務人民。它是建立在警察與社區居民共同發現問題，提出對策，解決當前存在的各種社會治安問題的基礎上，以達成提高警察服務品質和整個社區生活質量的共同目標 。然而由于傳統執法理念的影響，現在還有許多基層社區警察認為自己的主要任務是破案、抓罪犯，而把調解社區鄰里糾紛，幫教失足青少年，改善社區居民的生活質量等工作看成是政府其他部門的事，從而導致當前部分社區警務難以獲取群眾的信任與支持。
制度執行缺乏相應的監督機制，我國的社區警務制度已經得到了較大的完善，但在執行和落實過程中，仍存在嚴重的不足。很多重要的有實際價值的制度在執行過程中變相或者走樣，甚至出現了損害社區民眾合法權益的現象。社區民警是維系黨和政府與社區居民的橋梁和紐帶，但在一些社區，由于制度的執行缺乏有效的監督，反而導致社區民警的腐敗，嚴重損害了黨和政府的形象，加深了社會矛盾和群體性突發事件的上升。大家比較重視的是利用制度去防治腐敗現象，卻往往忽略因制度缺陷而導致的腐敗根源。因此，建立相應的保障社區警務制度的實施機制迫在眉睫。
北安市人民法院 錢貴
