[ 李志文 ]——(2009-11-24) / 已閱49512次
農村土地流轉問題的法律思考
李志文
[摘 要]農村土地制度改革是保證國民經濟可持續發展的重要問題，也是解決“三農”問題的核心所在，而在改革方法中，土地流轉制度不失為一計良策。本文從我國當前農村土地承包的現狀和發展入手，從法律、法規的角度對其進行解析，并借鑒當前農村土地流轉的經驗，分析土地流轉存在的困難，并試圖對土地流轉制的建立和完善度提出一些初淺的建議。
[關鍵詞] 農村 土地改革 土地流轉
土地是農業發展最基本的生產資料，也是農民最基本的生活保障，盡管我國土地的總量不算少，但由于人口數量龐大，人均土地占有量卻很少，加之我國的人口在繼續增長，土地承受的壓力將越來越大。如何充分高效地利用有限的土地資源，緩和高度緊張的人地關系，成為保證國民經濟可持續發展的重要問題，也是解決“三農”問題的核心所在。
一、當前我國農村土地承包的現狀和發展
十一屆三中全會以來，實行家庭聯產承包責任制，使農村土地的經營權從所有權中分離出來，曾極大地促進了農業和農村經濟的發展，解決了十幾億人口的糧食問題，成為當時農村土地改革的一項創舉。但是，隨著市場經濟深入發展和農村城鎮化建設進程的進一步加快，整個農村的產業結構、農民就業結構和農村生產力水平與80年代相比已發生了很大變化。土地聯產承包責任制在其實行過程中，一些深層次的矛盾也日益暴露出來。一是，一家一戶的小規模經營，不便耕作，農業科學技術推廣受到限制，又不容易掌握市場信息和合理銷售，農產品價格不高，農民賣糧難，均使得農民種糧的積極性有所下降。再就是，土地在農民家庭經營中的地位發生了變化，一些農村勞動力自愿擺脫土地的羈絆，或遠離家鄉外出打工，或到城鎮經商置業，或就近服務于第二、三產業，再加上生老病死、升學、當兵、遷徙等因素，部分地方出現了農民少種或不種糧田的現象。土地的拋荒成為一種很無奈的現實，即便剩下艱難維持著農作物耕種的農民們也是苦不堪言。
一家一戶的小規模經營，解決了中國農村人口的溫飽問題，但在這一體制下，農村人民卻很難富裕起來。這種情況下，家庭承包經營制度受到了挑戰，農村土地經營方式面臨改革，而在改革方法中，土地流轉制度不失為一計良策。
二、農村土地流轉的法律解析
土地流轉指的是土地承包經營權的流轉，其實質是土地使用權的流轉，即在農村土地所有權屬于集體所有的前提下，農民在市場支配下，根據自己的意愿轉讓其所承包的土地使用權，從面實現土地資源的優化配置；土地的承包者仍然享有分配土地收益的權利，這種權利通常會在事先約定。
2002年8月29號，九屆全國人大常務委員會第二十九次會議審議通過《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《農村土地承包法》），并于2003年3月1日起正式實施。該法對農村土地流轉作出了規定。第十條規定：“國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉。”第十六條第一款規定：“（承包方）依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品。”第二十六條第二款規定：“承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉。”該法第五節則專門對土地承包經營權的流轉做了詳細規定：第三十二條規定了通過家庭承包取得的土地承包經營權的方式有轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式。第三十三條規定了土地承包經營權流轉應當遵循的五個原則：“（一）平等協商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉；（二）不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途；（三）流轉的期限不得超過承包期的剩余期限；（四）受讓方須有農業經營能力；（五）在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。”第三十四條規定了土地承包經營權流轉的主體是承包方。第三十五條規定了發包方在合同期間所應遵守的義務。第三十六條規定了土地承包經營流轉的收益歸承包方所有。第三十七條規定當事人雙方應當簽訂流轉書面合同，并對合同所應包含的七個格式條款做了歸納。第三十八條流轉的登記制度。第三十九條、第四十條、第四十一條分別規定了承包關系不變、互耕和承包關系發生變更的情形。尤其值得注意的是第四十二條“承包方之間為發展農業經濟，可以自愿聯合將土地承包經營權入股，從事農業合作生產。”這一條明確表明，農業生產方式的變化，規模化生產將走上一條合法的途徑。第四十三條“承包方對其在承包地上投入而提高土地生產能力的，土地承包經營權依法流轉時有權獲得相應的補償。”則旨在鼓勵農民能夠放心對土地加以投入，從而即便在轉讓時也能得到相應的回報。
2005年1月19日農業部頒發《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，于2005年3月1日起正式實施。《農村土地承包經營權流轉管理辦法》以《農村土地承包法》為根據，圍繞尊重和保障農民的土地承包經營自主權，土地流轉當事人、流轉方式、流轉合同、流轉管理等5個方面進行規范。
2008年10月12日，《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以各種形式流轉土地承包經營權。
國家法律、法規及政策的出臺及逐步完善，標志著中國農村土地改革進入快速發展的時期，這也被許多人譽為中國掀起了第三次土地制度大變革。
三、農村土地流轉的分析
在實行農村土地改革的進程中，我國有條件的地方已大膽的實行了許多實踐，取得了很好的成績，掌握了許多先進了經驗。下面我們來看幾個例子：
北京市通州區截至2009年6月底，通州區農村集體土地承包經營權流轉面積累計24萬畝，其中規模化流轉土地為四萬余畝，為該區農業產業結構的調整發揮了重要作用，先后吸引近300家農業產業或種田能手到該區投資興業，累計吸引社會投資10余億元。近幾年來，通州區通過持續創新的服務手段極大促進了農村土地流轉工作，取得了顯著的經濟效益和社會效益。該區土地畝流轉收益明顯增加，由2007年的867元增加到2009年的911元，最高每畝年收益達到了2500元以上。2008年底全區土地流轉總金額為2.2億元，土地流轉戶每年增收2400元。同時，規模化土地流轉引入農業產業化經營解決了廣大農民的就業問題，截止到2009年，通州區通過土地流轉解放農村勞動力10000余人，其中就地安置勞動力6000余人，從事二三產業就業的有4000余人。
我省賀州市八步區總人口63萬人（其中農業人口52.7萬人），行政村186個，農戶11.46萬戶，耕地39.02萬畝。目前共流轉土地83.05萬畝，促進了土地資源配置優化，加快了農村土地規模化、集約化進程；促進了農村勞動力轉移，增加了農民收入；促進了農業結構的調整，加快了農業產業化進程；促進了社會資本投入多元化，加快了農村經濟的發展。
欽州市欽南區推行農村土地合法流轉，按照“明確所有權，放開使用權，搞活經營權”的原則，在不改變土地使用性質和尊重農民意愿的前提下，鼓勵農民有償流轉土地，使土地向大戶、基地、企業流轉，實行集約化經營，促進了農業產業向特色化、規模化、專業化方向發展。有效流轉土地3.73萬畝，成功打造了辣椒、黃瓜、火龍果、蓮霧、百香果、無核荔枝等20多個特色品牌農作物基地，形成了以蔬菜、辣椒、雞骨草等為主導的專業示范村。
取以往之經驗，流轉的主要形式包括：土地置換、承包戶自主有償或無償轉包、租賃、股份合作等。
1、土地置換
村集體與農戶之間、農戶與農戶之間的承包土地相互交換，對于土地級差，通過協商以貨幣或其他形式支付土地力培育補償費。
2、承包戶自主有償或無償轉包
承包人把自己承包的部分或全部土地，以一定的條件和手續發包給第三方，由第三方向原承包戶履行合同的行為。許多農戶之間私自轉包土地都采用這種方式，這是農村土地流轉的最初形式，也曾經一度是最主要的流轉方式，但近年來，這一形式的流轉趨于減少。
3、租賃
租賃雙方簽訂合同，規定租賃土地的面積、級別、使用保護、租金及雙方的權利義務等。在經濟較發達地區出現了一批果蔬菜或名、優、特農產品的繁育專業戶，他們租用其他農戶土地進行果蔬菜或名、優、特農產品生產。也有一些企事業單位向農戶或集體交納租賃費，租借農地進行高新農業生產或發展休閑農業。
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