[ 高汝成 ]——(2009-10-18) / 已閱35129次
案
317 317 6 71 5779 ？ 7588 ？ 6 3 33 31
辦理經濟案件或糾紛 審查合同 法律咨詢 參與招標
起數 挽回經濟損失（萬） 份數 標的（萬） 場次 人次 起數 標的（萬）
122 2691.21 8152 147542.72 201 2447 575 42909.95
（說明：表三“？”處是指監獄法制部門應該行使而沒有行使的職能，從而導致實際工作中法制工作職能的缺失。）
2008年，江蘇省監獄系統法制工作機構共審核、制定監獄規范性文件317件，經審查更正規范性文件6件，向省監獄管理局法制處報備317件，報備率100%。組織執法人員開展法制宣傳培訓71期，參訓人員計5779人次。開展執法監督活動，參與刑滿釋放人員談話7588名。辦理行政賠償案件6起，行政申訴案件3起，辦理行政復議或行政訴訟案件33起，結案31起，結案率達74%。此外，還辦理了經濟案件或處理經濟糾紛122起，挽回經濟損失2691余萬元，審查合同8152份，標的達147542余萬元，開展法律咨詢（咨詢對象涵蓋民警職工和罪犯）201場次，參加的民警、職工或罪犯總人數達2447人次。參與監獄基礎設施建設或其他交易項目招標575次，標的達42909余萬元。
二、監獄法制工作存在的主要問題及分析
（一）機構設置及運行機制
主要問題：一是機構設置不統一。隨著監獄體制改革和法治進程的推進，監獄職能逐漸分化所帶來的必然是法律職業的分化以及監獄組織機構的更加專門化、專業化和精細化。根據《司法部辦公廳、法規司關于加強地方司法行政法制工作的幾點意見》（（89）司發辦字第121號）的要求，各省（區、市）司法廳（局）先后設置了專門的法制工作機構。1996年，江蘇省監獄管理局將“法律政策研究室”調整為“政策法規處”，2000年，江蘇在政府機構改革中又將政策法規處調整為法制處，這體現了監獄治理由以政策為主的人治模式向以法制為主的法治模式轉變的文化變遷。但是，調查中我們發現，監獄法制機構建設與這種變化與發展還存在不相適應的地方，如江蘇25個監獄單位法制機構中16個正科建制、9個副科建制；9個獨立設置，16個掛靠設置，掛靠設置的大多數與監獄辦公室、少部分與監獄紀檢監察室合署辦公。二是機構缺乏獨立性。調查中，我們發現法制部門無論是獨立設置還是掛靠設置，大多數在職能上都缺乏自主性，難以獨立開展工作。法制機構職能不專一，法制工作人員通常兼任文秘、信訪等工作，個別監獄的法制工作實際上是服從或受制于掛靠的部門，工作范圍的不確定性使法制機構不僅顧此失彼，而且法制工作人員吃盡辛苦，但監獄執法質量仍擺脫不了無明顯改觀的尷尬境地。三是缺乏良性運行機制。我們發現大多數監獄領導都具有很強的執法創優意識，但很少能和法制工作人員一同研究執法究竟存在哪些問題，也很少讓法制部門同志參與執法過程，有的領導甚至把執法工作看成是法制工作、將紀檢工作與法制工作相混淆。由于受傳統思維模式和工作套路的束縛，在個別監獄領導的觀念中法制機構就是多余的。由于忽視法制工作在執法監督中的中立性作用，僅有極個別的民警因執法過錯受到責任追究，大量的一般執法過錯沒有得到及時警示，致使一些執法問題屢查、屢糾、屢犯。同時，執法監督的不力，也在一定程度上傷失了監獄的執法責任和過錯追究制度的權威性。
原因分析：有些監獄對法制工作重要性缺乏應有的認識，對法制機構的職能不清，甚至個別監獄設置法制機構某種程度上是迫于省監獄管理局推進機構改革的需要。監獄法制機構職能說在嘴上、寫在紙上（法制部門職能和崗位說明書），卻沒有通過實施與考核在實踐中發揮法制部門的應有效能，這也是造成法制工作人員角色不清、專業淡化的一個重要原因。
（二）法制機構隊伍建設
主要問題：一是專業化水平不高。據調查，全省法制機構工作人員兼職人數多，專業不對口現象比較嚴重。非法律專業或沒有經過專門法學訓練的人員占總人數的34%，兼職工作人員占總人數近32%。二是專職人員角色混亂。在訪談中，有不少監獄法制科（辦）負責人反映，由于法制工作機構的負責人有相當部分是辦公室主任或副主任，因而法制機構工作人員被辦公室日常事務所占精力太多，無法顧及法制工作，法制工作大多數在他們日常工作量中所占的比例不到1/3。三是法制人員的業務水平還有待進一步提高。據了解，法制部門人員流動過于頻繁且參與法制工作的專門學習和培訓的機會也不多。由于人員流動性大和參與法制工作的經歷少，因此，法制部門工作開展的成效并不明顯。調查中，不少監獄領導與民警對法制工作的開展狀況不夠滿意，希望法制工作人員還要不斷提高業務水平。
原因分析：部分監獄還沒有把法制工作視為專門的職業來重視，對職前專業化的法律人才和職中通過國家司法考試、取得法律碩士文憑或是獲得國家承認的法律資格證書的民警沒有及時調整充實到法制工作部門。再者，部分監獄沒有將職后法制工作教育培訓納入法制工作人員專業化發展規劃，沒有要求在法制機構的工作人員必須經過嚴格地、持續地學習去獲得并保持自身從事法制工作的專業化素質和職業技能。
（三）法制工作權限及范圍
主要問題：一是監獄法制工作機構職能不清。“法治社會要求確立起對法律的信任、尊重和遵從，這不僅對于個人的，也是對于各級組織和政府部門的要求。” “任何公共權力本身都存在著一種擴張和越界的沖動，所以，僅僅依賴掌握權力的人們的道德自覺是遠遠不夠的，所以要有用權力來限制權力的分權制衡機制。”[1]“現代法律就是保護人權的一種制度安排和強制力量。”監獄法制是政府法制的有機組織部分，其宗旨是限制和約束監獄機關或民警的行刑權，切實維護受刑人的合法權益。多年來，經過實踐探索與制度規范，監獄法制工作基本上形成了以執法監督、法制宣傳、執法調研和復議應訴為主要內容的業務門類。從表三的調查數據來看，江蘇監獄法制機構不僅在規范性文件制備、法制宣傳培訓、執法監督、行政代理、法律咨詢等方面介入司法行政或行刑法律關系，而且還將工作領域擴展到非法定的出現在平等民事主體之間的“監獄企業用工、監獄所在社區小城鎮建設、監獄與周邊群眾因用水、排污、土地承包等”方面引發的矛盾糾紛，辦理監獄企業和其他民事主體經濟案件或糾紛、監獄社區鄰里糾紛、監獄在民事活動中審查合同、參與監獄招標等工作,法制工作的部分職能已明顯超出其法定職責 。筆者認為，監獄有時作為民事主體在市場經濟活動中維護自身權益也是出于一種本能，但這絕不能納入監獄法制工作的職能。當今，隨著監獄法治化和現代化的推進，受刑人對法律具有較熱切的期待，尤其是，監獄體制改革的不斷深入，要求監獄必須要走向職能純化和職業化。監獄在某些場合中作為市場主體的權益保護或救濟就更應該借助社會司法資源或法律服務機構來實現，千萬不能因為維護自身的民事權益甚或不恰當的權益使監獄法制工作變味、走調。如果那樣做，勢必會站到受刑人的對立面，從而帶來對服刑人員合法權益的損害，并進而破壞監獄法治建設，導致執法不公或徇私枉法、損害監獄機關的執法形象等不利后果。二是監獄法制工作缺乏明確的法律規定，很多工作無法可依。特別是監獄法實施細則等法規遲遲沒有出臺，監獄法制工作部門的地位和職能缺乏明確的法律規定，導致部分監獄法制工作部門至今沒有發揮或沒有充分發揮執法監督職能。如在表三的執法監督欄目，我們沒有看到法制部門對監獄行政處罰權（如對罪犯作出的警告、記過、禁閉等）和刑罰變更執行（如減刑、假釋、暫予監外執行等）等涉及罪犯切身權利的執法監督內容，這說明，監獄法制工作的實質權能還沒有得到有效地落實。三是監獄領導對法制工作重視程度不均衡。有些監獄領導或分管領導具有強烈的法治意識或法律專業知識背景，認為法制工作是監獄各項工作制度化的基礎，因而非常重視監獄“立法”、加強執法監督，監獄的一切執法環節、執法行為都于法有據，都能依法辦事，有力地推進了刑罰執行工作、教育改造工作和執法監督工作的制度化、程序化和規范化。但也有少數監獄領導認為，監獄執法監督的權能已經落實到管教、政工和紀檢監督部門了，法制機構可有可無。甚至，有個別監獄領導將監獄法制部門當成是監獄的維權部門，指派法制工作人員參與企業債務追償、矛盾糾紛調解以及非訴訟民事法律事務處理等工作。
原因分析：一是在于，不少監獄的領導、分管法制工作的副監獄長甚至兼職法制工作人員并不清楚監獄法制工作的具體職能。現實表現就是，一些監獄一線的民警很少與監獄法制部門打交道，根本就不知道法制部門的職權有哪些，甚至不知道還有監獄法制工作這個部門。有些領導甚至混淆了監獄法制建設與監獄法制機構的職能，監獄法制建設是推進法治監獄建設整體要求的落實，法制工作主要是通過監督為核心的職能發揮來對監獄法治建設起推動和保障作用。根據《關于全省監獄系統實行執法責任制的規定》（蘇獄規[1999]4號）要求，法制部門要參與制定《執法責任制實施方案》，將執法職能分解落實到具體執法崗位和執法人員，明確執法流程、程序要求，將執法責任制、評議考核制、執法公示制和執法過錯追究制等“四制”結合起來，整體推進，而在實際工作中，很多監獄法制工作的監督職能并沒有切實得到履行。監獄系統的民警包括部分監獄領導對法制工作重要性、必要性、緊迫性及至法制工作任務、內容等方面的理解還有待深化與統一，人們的認識還不夠到位。各項法制工作在探索中開展，經驗還不夠豐富，制度還不夠完善。二是在于，目前關于監獄法制工作機構職能規定的法律位階不高，規定的內容也不夠明確。1990年司法部以部門規章的形式對司法行政機關法制工作機構的職能進行了規定 ，其中只有部分工作職責可以適用于監獄法制工作機構。2001年，江蘇以規范性文件的形式對監獄法制工作機構的主要職能進行了統一規定，但內容比較籠統，也沒有明確考核指標，因此，難以促成法制工作職能的有效發揮。三是在于，部分監獄領導監獄治理的觀念還比較傳統落后。個別監獄以及監獄的少數領導法治觀念比較淡薄，面對監獄行政管理、民事糾紛、或是工作中出現的矛盾沖突，出于擔心輿論影響、責任追究和上級工作績效評價不利等原因，形成了強烈的“懼訟”心理，還習慣于采用行政干預和“花錢買平安”的策略，以化解爭端和息事寧人為目的。這些做法不僅不能從根本上解決問題，而且在一定程度上造成了法制機構職能的偏離和法制工作人員職責的錯位。
（四）“強法制弱法治”現象及其原因分析。改革開放以來，特別是1994年《監獄法》頒布實施以來，我國監獄法制工作受到了重視，如，江蘇監獄系統還專門編撰了《監獄法制工作手冊》以備執法查考。但正如明朝“萬歷首輔”張居正所言，“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。在監獄法制逐步完備的情況下，監獄法治卻沒有獲得相應發展，兩者出現了某種程度的斷裂，這就是當前監獄工作中存在的“強法制弱法治”現象。主要表現在：一是監獄法律、法規和制度進步很大，但涉及受刑人人權保護內容的法律制度卻無重大變化。因此，突出對受刑人權利的保護是監獄法治的核心內容，也是監獄法制工作的主旨。二是法律規章制度較完善，但法治進程很慢，現實中還受到“權力至上”觀念的嚴重阻撓，還存在重打擊犯罪、輕人權保障的觀念，習慣于有罪推定，忽視刑事司法的人權保障功能，依法執法力度不大，規范執法監督不力等現象，對監獄法律法規或規章制度變通執行，或是上有政策、下有對策。因此，迫切需要通過法制工作建設來提高法令的執行力與執法水平，以及寬嚴相濟刑事政策和行刑人道主義理念在行刑實踐中的貫徹落實。
事實告訴我們，法制工作職業化使命神圣，基于法制工作職業化建設的法制工作內容不僅要保證監獄出臺的規章制度程序和內容是合法的，“立法必當求其公，執法必當務其平”，而且要重點在推進以“法律為最高行為準則”理念和規范執法行為方面下功夫。中國漫長的封建社會也有自成一體的法制，但這些法制是君王統治百姓的工具與手段，其中缺乏自由、平等、民主、人權、公平、正義等現代法律的價值元素，法律并不處于至高無上的地位，并不擁有真正的權威。它只對被統治者即臣民有約束力，對君王則無威脅力；而現代“依法治國”，則是將法律置于至高無上的地位，賦予其權威，統領整個國家的意識形態，沒有任何人排除其平等的對待約束。
三、推進監獄法制工作建設的路徑
法制工作部門作為監獄單位全面推進依法治監的參謀、助手和法律顧問，怎樣以推進法制工作建設和推進依法行刑工作為抓手，來促進監獄整體工作的法制化和規范化，怎樣圍繞“首要標準”的要求來推進當前監獄依法行刑的水平和整體進程，這是當前監獄法制工作建設中一個值得探討的重要課題。
（一）加強制度與機制建設，為法制工作創造良好的環境條件
一是加強制度建設。首先是，加強立法工作。要加快監獄立法進程，盡快出臺《監獄法》實施細則，盡量克服法律法規的時滯性、不周延性和模糊性，盡快解決監獄系統許多工作無法可依的局面，為法制工作的開展創造良好的外部環境。其次是，加強對監獄規范性文件的制定、修改工作。根據上位法的出臺和修訂，及時做好監獄單位規范性文件的立、改、廢工作，避免規范性文件與上位法相沖突，防止監獄“自立章罰”、“自立章處”等現象的發生。再次，要加強執法制度建設，細化各類執法標準，嚴密執法程序，規范執法環節，確保民警在各項執法活動中有法可依、有章可循。二是健全法制工作機制。首先，要建立健全監獄法制工作考核機制。“法治重視個人在社會中的價值和尊嚴，但排斥個人在社會運行機制中的權威地位。”2008年6月，吳愛英同志在全國監獄體制改革工作會議上指出“進一步加強執法規范化建設，嚴密監獄各個執法環節的實體性和程序性制度，健全權責明確、行為規范、監督有效的執法工作機制，防止權力失控、行為失范。”為此，當前監獄法制部門要協調監獄有關部門建立《民警執法職位說明書制度》，明確和規范每個民警的執法職位，執法依據，執法權利，執法責任，明確工作職責、業績標準、工作細目、素質要求等，做到“以非人格化的權威及規則否定人格化的權威”，為執法質量考評和績效考核奠定基礎。其次，要建立有效的責任和內控機制，對侵犯受刑人權益的行為采取絕不估息和放任的態度，形成執行刑罰和保護受刑人權利雙軌并進的推動機制。同時，省監獄管理局，要將法制工作納入對監獄的綜合考核中，并應當占有相當的比重。在考核內容上，應當包括依法行刑的保障措施、執法責任制的實施情況、行政案件辦理情況、法制工作人員職業化建設情況等內容；要注重考核結果的使用，省局對監獄法制工作監督檢查和年度考核的結果應當作為發現問題和改進工作的有效促進手段，考核結果應當作為成為對監獄工作全面質量建設評價的依據，切實提高考核結果的使用效能。
（二）加強監獄法制機構自身建設，充分發揮其應有的工作職能
一是明確監獄法制工作的角色定位和法制機構的工作職能。首先，要明確法制工作的角色定位。2004年，國務院在《全面推進依法行政實施綱要》中進一步明確將政府法制工作定位為本級政府或者本部門全面推進依法行政的參謀、助手和法律顧問。因此，監獄法制工作的角色定位，應該是監獄全面推進依法治監的參謀、助手和法律顧問。法制工作的專業性、技術性很強，監獄領導工作任務繁重，不可能個個成為法律專家。隨著我國監獄法治的不斷深入和監獄體制改革的繼續推進，監獄法制工作任務也將日趨繁重，監獄要充分發揮法制工作參謀、助手和法律顧問作用，把法制監督作為規范執法行為、防范執法風險、最大程度杜絕執法違法和執法不公現象的“防火墻”，切實推進監獄法制工作和依法行刑工作的進程。其次，要進一步明確監獄法制機構的工作職能。“法律的根本價值在于正義”，“法律發展的根本目標是促進人的發展，體現著濃重的人文精神，尤其在法治社會更是如此。”[2]現實中,由于我國重刑主義的傳統和人治的流弊，容易導致行刑權的濫用和擴張以及改造罪犯職能的弱化，造成法治進程中人文精神的流失。因此，監獄法制工作就是要在協調好懲罰和改造之間的關系中發揮積極的作用，使我國監獄行刑正確貫徹落實“懲罰與改造相結合，以改造人為宗旨”的方針，有效限制和約束行刑權，最大限度地保障受刑人的合法權利和恰當利益，這是監獄法制工作實踐必須樹立與貫徹的理念。筆者認為，目前，監獄法制機構應圍繞“監督職能”的發揮主要承擔如下工作職能：（1）通過刑事執法實踐調研，協助監獄領導依法決策，在保障決策的合法前提下，力求決策的適當，以全面推進依法治監工作。（2）加強對抽象行政行為的監督，即負責本監獄規范性文件的審核、備案工作；辦理上級機關及其他部門規范性文件征求意見事宜，徹底克服監獄中存在的“專制”代替“法制”和以言代法、以權壓法等現象。（3）審核監獄作出的行政處罰案件，并向監獄提出行政處罰或違法執法案件的處理建議。（4）指導監獄行政執法工作，組織辦理行政復議應答、行政應訴和刑事賠償案件。在這些工作中，法制工作人員不是以責任者的身份介入辦案（如獄內偵查、行政處罰等）活動，而應以執法監督人和指導者的身份出現，發現問題，糾正錯誤，進而考核執法工作，通過對辦案活動的制約，確定正確的偵查、執法導向。（5）履行法制監督職能，組織開展執法監督檢查工作，具體負責執法責任制實施過程中的有關組織、協調和指導工作。行使對監獄有關部門投訴案件處理的監督職能。督促監獄完善執法制度，落實執法責任，針對執法中容易發生問題的環節，完善明確的、操作性強的執法制度和程序規范，減少執法工作中的隨意性。要在執法考評中發現問題，解決問題，促進“獄務公開”、“政務公開”，保證執法工作的制度化、科學化和規范化。要在案件審核中發現執法中存在的問題，做到及時糾正，及時警示和告誡，堅決克服執法問題屢查屢糾屢犯的現象。理順監獄內部監察、督察、審計、法制、信訪等多個執法監督的關系，形成執法監督合力，為嚴格公正文明執法提供有力組織保障。（6）組織監獄執法人員參加刑事執法培訓，等等。至于法制宣傳工作，筆者認為，法制部門不應成為宣傳的獨立主體，而是應該配合監獄宣傳部門做好民警職工的法制宣傳與教育培訓工作。
二是切實增強監獄法制機構職權行使的中立性。首先，要充分認識監獄法制部門職能在監獄工作職能體系中的地位。從外部監督來看，監獄工作除了檢察院的專門監督，還有人民群眾、社會輿論及國家權力機構的監督，但總體上缺乏一種滲透于監獄機關各個執法環節的、真正能夠直接作用于民警執法活動的全過程的監督形式；從內部監督來看，主要的監督形式是法制部門和紀檢監察部門的監督，兩者監督的出發點和監督形式是不盡相同的，紀檢監察側重于預防違法查處執法中出現的問題，這是一種間接的事后監督，與直接參與、事前、中、后全程監督的廣泛、緊密地法制監督相比，法制監督具有不可替代性。其次，要實現法制工作對警察執法監督的中立性。依法治監是社會主義法治的根本要求，它深深根植于受刑人的自尊本性，有不可抗拒的力量。“沒有監督的權力必定產生腐敗。”由法制部門以中立的第三者身份介入執法檢查和監督，可以及時發現和糾正執法過程中存在的過錯和不足。目前，監獄機關履行執法監獄職能的機構往往是一個臨時性的執法督察小組，它往往抽調政工、紀檢和管教部門的人員組成，不少監獄甚至把法制部門的人員排除在外。在這些人員中，政工部門的人員往往側重民警警察風紀的檢查、紀檢監察部門的人員由事后監督變為事中監督似乎也無不妥，而管教部門的民警既是執法者和管理者，讓他們參與督查至多是行使管理權的一種表現，“自己當自己案件的法官”難以保證執法監督的公正性和有效性，這也成為監獄工作中某些違法違規現象長期得不到徹底整治的重要因素。因此，在監獄執法監督中必須需要一個不受隸屬關系約束的保持中立性質的法制部門才能有效行使執法監督，保證執法規范和公正廉明，及時發現執法中存在的問題，并對制度存在的缺陷進行及時的調研修改。再次，要加強執法規范的分析研判工作。監獄的法制部門要加強法律適用的研究,吃透法律精神,認真剖析各種新型違法犯罪案件的特點和依法處理的難點,有針對性地指導有關部門的辦案工作，在強制措施運用、證據收集、處理標準等方面為獄內偵查、獄政管理等部門提供有力的法律保障。要開展對案件審批積累問題的分析研判,將收案審批、案件審核、復議訴訟中發現的問題及時反饋給監獄各執法部門,提高行刑執法與案件辦理的證據和程序的合法性、有效性。
（三）加強法制工作隊伍建設，不斷增強法制工作組織保障
一是各級領導要高度重視監獄法制工作.監獄各級領導干部特別是基層監獄領導要加強學法、用法、守法，徹底扭轉陳舊、傳統、人治的管理模式，提高依法行刑的能力和水平。法制工作，如若領導不重視，其作用很難得到充分發揮。依法行刑工作涉及監獄全局性工作，不單是法制機構的事，而是監獄領導、特別是主要領導職責內的大事。因此，推進監獄依法行刑工作，關鍵在于領導，提高監獄主要領導對法制工作的重視程度，是做好法制工作的有力支持。二是盡量配齊配強專職法制人員。長期以來，我們一直把監獄警察視為一般的行政干部，過分強調了其行政性，而忽視了其執法的技術性和職業的專門化。監獄機關在民警隊伍分層、分類管理體制改革及推進民警隊伍人才工程建設的過程中，應當將具有法律專業知識背景的年輕干部充實到法制工作崗位，選調業務能力強、綜合素質高的同志擔任法制部門的領導，盡量配齊配強專家型、骨干型、實戰型的法制工作人員，并保持適度的穩定性。要明確法制工作機構是履行法制工作職能的綜合部門，是監獄內部執法監督工作的主管部門，重視和發揮法制工作機構的執法監督作用。三是形成專業化的法制工作文化氛圍。“中國的人才在專業水平和工作能力上并不比國外差，但在職業化素養方面卻欠缺很多。”[3]從職業特點來看，監獄法制工作人員作為監獄機關一個特別的警種，是監獄法制機構實踐活動的主要承擔者，有其特殊的性質、特點和職責、任務。因此，監獄法制工作人員要求具有自己職業特點的傳統和氣質，必須形成自己的特有文化。這種法制工作民警特有的警察文化應當融合監獄民警職業共性和個性的內涵并在五個層面上發展與提升。第一層次是以監獄警察制服、警銜標志所體現出來的硬件性、實物性的職業公性符號；第二層次是以口號、命令、規范警務詞語等形式表現出來的監獄警察的工作目標追求和價值觀念取向；第三個層次是由規章、制度、紀律、行為規范等體現出來的警務理念、要求，以及警察在執法監督過程中體現出來的文明素養、禮儀及執法監督水平；第四層次是由警察群體所體現的警歌、監獄警察精神和警察隊伍中先進典型的形象；第五個層次就是根植于每個法制工作警察內心的公正執法理念、服務意識、人權意識等。
（四）措施上不斷創新，努力實現監獄法制工作的現代化
一是健全人才職業準入與培養機制。法制工作部門在人才引進上可仿效司法考試，設立較高門檻，保證吸收具有良好思想品質、文化素養和工作能力的人員，淘汰品德和心理素質不能適應人權保護和未來發展的人員，通過若干年有意識的定向篩選，逐步建立起法制工作特有的職業標準，使保護受刑人權利這種價值取向成為監獄法制工作人員對人權保護的制度規范的理解和掌握能力。在法制人才培養上，監獄要適應組織專業化發展這一世界性潮流，將法制機構隊伍建設納入民警長遠發展規劃，建立職前專業化和職后專業化相銜接的人才培養制度，實行法制工作人員聘任制與法制員證書制度，將專業化素質和職業技能作為從事監獄法制工作的必要條件，以此來推動法制人員的專業化發展和職業化成長。[4]二是積極推行公職律師制度。《律師法》第11條規定：“公務員不得兼任執業律師”，據此，監獄民警是國家公務員，即使通過國家統一司法考試，也不可以申請兼職律師執業。但是，根據《司法部關于開展公職律師試點工作的意見》》（司發通[2002]80號）以及江蘇省司法廳《關于開展公職律師試點工作的通知》（蘇司通[2003]32號）），通過國家司法考試或具有律師資格以及司法部頒發的法律職業資格的監獄民警，可以申請公職律師執業證。取得公職律師任職資格的監獄民警作為監獄的專門人才不但可以行使法制部門工作人員的職權，還可以接受監獄的委托調查和處理具體的非訴訟法律事務（如審查合同、參與招投標等），代理監獄參加民事、經濟、行政訴訟和仲裁、行政復議等活動，可以為受援人（含監獄的民警、職工、罪犯）提供法律援助。這樣可以放大監獄的人力資源效應，將工作領域拓展到維護監獄機關、民警職工和罪犯等主體民事權益的范圍，公職律師還可以擔任監獄企業的法律顧問，維護監獄企業的合法權益。三是推行案件調查終結報告制度。法制部門對于監獄有關部門處理的行政處罰案件及行政復議、行政訴訟、國家賠償等案件，要積極推行案件調查終結報告規范化，形成“案件調查終結報告”的統一格式，以進一步強化監獄有關部門辦案人員的自我監督意識和責任意識，提高執法辦案人員的法律素質、業務技能和寫作水平，使行政處罰和獄內案件偵查趨向理性化，不斷提高行刑執法與獄內辦案的質量與水平。
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