[ 楊向暉 ]——(2009-9-13) / 已閱39494次
論土地承包經營權流轉制度的完善
楊向暉
摘 要
農村土地承包經營權的流轉這一重要的物權變動行為，引起社會的廣泛關注及討論。土地承包經營權流轉制度是我國農村土地制度的一項重要內容。實行土地承包經營權健康有序地流轉，對優化配置農村土地資源、穩定和發展農村經濟，推進我國農業的現代化進程，具有重要的現實意義。本文在分析農村土地承包經營權的概念及特征的基礎上，揭示了我國農村承包經營權流轉所面臨的制度缺陷及現實問題，對如何完善我國土地承包經營權制度提出了一些對策和建議。
關鍵詞：土地承包經營權；流轉；完善
眾所周知，我國是一個農業大國，農業是國民經濟的基礎，因此加強農業的基礎地位，穩定和發展農村經濟具有重要的戰略意義。農村經濟的穩定與發展的核心是土地問題，沒有良好的土地制度的支撐，農村經濟的發展也就無從談起。構建我國良好農村土地制度的一個重要方面就是要建立科學合理的農村土地承包經營權的流轉機制,以此來促進農村土地要素在法律范圍內的合理流動，從而達到土地資源的合理配置，提高土地資源的開發利用率，發展我國農村經濟。但由于相關法律制度的極不完善，加上規范的農村土地市場尚未形成，導致農村土地承包經營權流轉過程中出現很多問題，不利于農村土地承包經營權健康有序地流轉，也不利于農村經濟的穩定與發展，因此必須盡快完善我國農村土地承包經營權的流轉制度。我國理論界對土地承包經營權的流轉制度給予了充分的關注和研究，紛紛從不同的立場和視角提出各自的看法和建議，有力促進了我國農村土地承包經營權流轉理論的豐富和發展。但是，由于農村土地權利本身的復雜性，以及農村土地承包經營權流轉作為較為新生的社會現象，進入人們研究的視野的時間不是很長，也由于其他社會因素的制約，目前，我國理論界關于農村土地權利流轉的研究成果較為有限，未形成深入系統的學術專著，其理論研究的深度和廣度有待加強。本人在借鑒和吸收他人的研究成果的基礎上，對我國農村土地承包經營權的流轉進行了深入思考，提出了一些自己的看法和建議，以求對完善我國土地承包經營權流轉制度的有所裨益。由于本人的學識有限，錯誤紕漏之處在所難免，敬請指正。
一、土地承包經營權流轉的概念及特點
（一）土地承包經營權流轉的概念
我國法律雖然對土地承包經營權的流轉作了一些相關規定，但是土地承包經營權流轉在立法上仍未有一個準確的定義，理論界對土地承包經營權流轉也理解不一。有人認為“農村土地承包經營權流轉是指在農村土地承包期內,承包方以轉包、轉讓、出租、入股、互換等方式將承包土地的使用權轉移給第三方從事農業生產經營的經濟現象”[1]；還有人認為“農村土地使用權流轉就是指在保持集體土地所有權主體不變、確保家庭承包經營制度長期穩定的前提下，土地使用權在不同市場主體之間的轉移與交易”。筆者認為，所謂的農村土地承包經營權的流轉，是指在土地承包經營權的物權性質得以確定的前提下，在不改變農村土地所有權性質及土地的農業用途的基礎上，土地承包經營權人依法自愿將取得的土地承包經營權以轉讓、轉包、出租、互換、入股、抵押或其他方式轉移給他人的行為。這一定義需從以下幾個方面進行理解：
第一、農村土地承包經營權的流轉是一種用益物權變動的行為。農村土地承包經營權首先在立法上應將其界定為一種物權，這是構建土地承包經營權流轉制度的基礎。我國新頒布的《物權法》明確規定了土地承包經營權的相關內容，這是農村土地承包經營權物權屬性的有力明證，從土地承包經營權的權利內容來看，它是一種排他性的支配權，這也完全符合物權的特點。此外，將土地承包經營權界定為物權，對農村土地流轉的實踐操作及權利受到侵害后的司法保護具有積極意義。因此土地承包經營權是一種用益物權，土地承包經營權流轉是用益物權的變動行為。
第二、農村土地承包經營權流轉未改變農村土地所有權性質。農村土地承包經營權流轉不管以何種方式進行，農村土地所有權的性質始終不變，其性質仍然是農村集體所有。“土地承包經營權只是一種新型的用益物權，而不是完整的所有權。承包人只享有土地的占有、使用、收益和部分的處分權，不包括最終的處分權，因此承包人對土地的掌控是有限的”[2]，這就決定了土地承包經營權的流轉過程中土地集體所有的性質不會改變。
第三、土地承包經營權流轉不改變土地農業用途性質。土地是極其寶貴的資源，我國的基本國情是人多地少，耕地面積有限。為保護我國日益減少的耕地資源，實現農村經濟的持續發展，《中華人民共和國農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》都明確規定：受讓方應按照法律法規的規定，不得改變流轉土地的農業用途。因此，對于流轉后的土地必須用于農業生產，絕不能挪作他用。所以土地承包經營權流轉是一種不改變土地農業用途的權利轉移。
（二）土地承包經營權流轉的特點
根據調查，當前我國農村土地承包經營權流轉呈現如下特點：
1、土地流轉規模擴大，速度加快
自我國加入WTO以來，增加農民收入，調整農業結構成為農村工作的重點，不少地方政府和有關部門高度重視農村土地的流轉問題，并采取有效措施大力促進土地承包經營權的流轉。在政府部門的大力倡導之下，土地流轉的規模擴大，速度加快。
2、土地流轉區域不斷擴張
過去農村土地承包經營權流轉主要發生在農村二、三產業比較發達，農民非農收入較高且穩定的沿海發達地區以及大中城市的郊區和郊縣，非發達地區的農民因為就業途徑較少，家庭收入對土地依賴度高，土地流轉情況很少發生。但隨著社會的發展和經濟體制改革的深入，非農產業的發展和農村剩余勞動力的流動，現在發生土地流轉的地域擴展到四川、湖北、湖南、江西、安徽、黑龍江、河北等內陸省份。
３、土地流轉形式多樣化
目前，農村土地承包經營權流轉有多種形式，大致有轉包、轉讓、出租、互換、繼承、入股、抵押、反租倒包等形式。對于上述方式，我國法律明確規定的有轉讓、轉包、出租和互換四種，其他方式雖未被法律明確規定，但在我國農村土地流轉實踐中客觀存在。筆者認為，既然法律將土地承包經營權界定為一種用益物權，其以何種方式流轉應充分尊重權利人的意愿，只要不違背法律的基本原則及相關法律規定，權利人可按照自己的實際需要靈活地選擇各種方式進行流轉，因此，當前土地承包經營權流轉具有多樣化特點。
4、土地流轉的利益分配的多樣性
農村土地流轉的利益分配正從過去“先有集體統一收入，再分配補償給流轉土地的農戶”的單一形式，發展為集體統收統分、農戶直接轉包獲取土地流轉收入、農戶入股合作經營、集體與農戶共同入股參與分紅等多種形式共存。因此，農村土地承包經營權流轉的利益分配呈現多樣性[3]。
二、土地承包經營權流轉制度所存在的問題
我國法律雖然已允許土地承包經營權以一定的方式進行流轉，但“法律對土地承包經營權流轉的規定過于籠統而簡單，未形成完備的法律體系，其系統性、針對性、可操作性不強，其缺陷和不足顯而易見”[4]。但我國法律在缺位的同時又給土地承包經營權流轉作了一些不必要的限制，如對流轉主體資格、流轉范圍和方式等進行過于嚴格的限制。由于缺乏完善的法律制度的保護和支撐，加之現實中不利因素的影響，如土地承包經營權流轉市場極不成熟、相關配套制度缺失等，導致土地承包經營權在流轉過程中面臨各種障礙、出現各種問題，如農民利益受損、非法改變土地用途、流轉程序混亂、流轉糾紛增多、土地資源的效益未能充分發揮等等。這些問題的存在嚴重制約著土地承包經營權合理有序地流轉，使得土地承包經營權流轉不僅不能達到預期的社會效益，反而產生負面效應，從而影響農村的穩定與發展。因此必須將土地承包經營權流轉中的問題逐一進行深入分析，然后找出相應的對策和措施，建立健全農村土地承包經營權流轉機制。筆者現從土地承包經營權流轉制度在立法方面的缺陷以及在現實中所存在的問題這兩方面來進行分析。
（一）土地承包經營權流轉制度的立法缺陷
1、土地產權規定不明確
土地產權是市場交易的基礎，產權關系明晰是市場經濟的客觀要求，也是農村土地市場健康運行的基礎，而我國現行法律并未對農村土地產權進行明晰界定，導致農村土地產權關系極不明確。《土地管理法》規定，農村集體土地屬農村集體所有，然而，我國存在三級農民集體，土地所有權分別為鄉（鎮）集體、村民委員會和村民小組掌握，因此農村土地所有權的代表不明確。此外，農村集體同時扮演著土地所有者和經營管理者的雙重角色，其職責規定不明確。由于土地產權關系混亂，導致各方的權責利不明確，使得各利益主體行為極不規范、利益分配也不合理，因此土地制度難以形成有效的激勵和約束。這種模糊不清的產權關系不利于土地資源的優化配置，從而直接阻礙了土地承包經營權的合理流轉[5]。
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