[ 蔡武 ]——(2009-8-3) / 已閱60294次
淺論我國(guó)的行政調(diào)解
蔡武
摘要
我國(guó)已進(jìn)入改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化。這種空前的社會(huì)變革，給我國(guó)發(fā)展進(jìn)步帶來(lái)了巨大活力，也必然會(huì)帶來(lái)這樣或那樣的矛盾和問(wèn)題。 從而也在一定程度上導(dǎo)致各類社會(huì)矛盾和糾紛的產(chǎn)生和激化加劇，民事、經(jīng)濟(jì)和商事等領(lǐng)域糾紛日益增多，我國(guó)目前解決矛盾和糾紛方式大致有協(xié)商、調(diào)解、訴訟和仲裁等幾類。按照我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)定，調(diào)解在主流上大致主要有法院調(diào)解、人民調(diào)解和行政調(diào)解，非主流上還有仲裁調(diào)解、律師調(diào)解等。對(duì)于法院調(diào)解、人民調(diào)解我國(guó)法律規(guī)定的十分明確，我國(guó)有著幾千年的政治歷史，行政調(diào)解最早可以追溯到原始社會(huì)，當(dāng)時(shí)的氏族首領(lǐng)及其他管理國(guó)家事務(wù)的人員以當(dāng)政者的身份對(duì)部落當(dāng)中所發(fā)生的民事領(lǐng)域內(nèi)的糾紛進(jìn)行調(diào)解是行政調(diào)解的最早原形。在周朝時(shí)期就已存在法律意義上的行政調(diào)解，到唐代時(shí)行政調(diào)解已具規(guī)模并且產(chǎn)生了良好社會(huì)效果，當(dāng)時(shí)的“官府調(diào)解”就意蘊(yùn)著行政調(diào)解。我國(guó)在奴隸社會(huì)、封建社會(huì)及新民主主義革命時(shí)期限都有行政調(diào)解，但目前我國(guó)對(duì)行政調(diào)解雖有規(guī)定，卻不全面，而且顯得相對(duì)分散和零亂。隨著我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的步伐不斷加快，行政機(jī)關(guān)在處理各類糾紛中的作用越來(lái)越受到社會(huì)各界的重視。行政調(diào)解并不是單純的法條上的邏輯推理和對(duì)個(gè)案的簡(jiǎn)單的對(duì)錯(cuò)判定，而是制定良好的法律被遵行，是法律的實(shí)際社會(huì)效果的良好。行政調(diào)解工作所追求的目標(biāo)是法律的社會(huì)效果。法治更主要的是關(guān)心問(wèn)題的解決是否妥當(dāng)，是否可行，是否有利于社會(huì)秩序的穩(wěn)定，是否有利于糾紛當(dāng)事人日后的和睦相處。就行政機(jī)關(guān)而言，行政調(diào)解將當(dāng)事人自主意思表示建立在對(duì)政府正確領(lǐng)導(dǎo)而樹(shù)立起的政府權(quán)威的服從與高度的信任感的基礎(chǔ)上，能使當(dāng)事人自愿聽(tīng)從政府正確有益的勸導(dǎo)說(shuō)服，化解矛盾、解決糾紛。行政調(diào)解不同于單純按法律規(guī)定主動(dòng)或被動(dòng)的維持國(guó)家和社會(huì)秩序的行政行為，行政調(diào)解不僅在最低要求上完成了對(duì)糾紛的解決，使政府工作在更高層次上，采用積極主動(dòng)的方式，創(chuàng)立一種既為法律所允許，又為糾紛當(dāng)事人和服務(wù)政府所共同認(rèn)可和贊同的更合理、更完善的社會(huì)關(guān)系，使行政機(jī)關(guān)在更加全面徹底的意義上履行自己的職責(zé)并行使自己相對(duì)的權(quán)力。這種由被動(dòng)消極行政向積極主動(dòng)行政的轉(zhuǎn)變，反映了現(xiàn)代服務(wù)行政精神的基本要求。行政調(diào)解制度是構(gòu)建和諧社會(huì)的關(guān)鍵所在，行政調(diào)解也很好的體現(xiàn)了我國(guó)現(xiàn)代行政機(jī)關(guān)服務(wù)行政的鮮明特點(diǎn)。對(duì)行政調(diào)解制度進(jìn)行一定深度的探究和思考，能夠更好地發(fā)揮行政調(diào)解制度的價(jià)值功能，為打造和建設(shè)和諧社會(huì)主義服務(wù)。行政調(diào)解不管是從立法到司法，還是從應(yīng)然到實(shí)然都存在一定的缺陷，有待于進(jìn)一步從理論與實(shí)際、自宏觀和微觀上進(jìn)行一定深度的探索和考量，以求從理論立法和實(shí)踐執(zhí)法上對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)化，更好的化解社會(huì)矛盾和糾紛。行政調(diào)解在實(shí)際當(dāng)中其運(yùn)用數(shù)量和次數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了司法，我國(guó)到目前為止，尚沒(méi)有一部真正意義上的行政調(diào)解法，只是在部分法律法規(guī)中有所規(guī)定，明顯與我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展形式不相適應(yīng)，據(jù)此很有必要，對(duì)行政調(diào)解這一糾紛解決方式予以研究和闡述。
[關(guān)鍵詞] 調(diào)解；行政調(diào)解；價(jià)值取向
引言
隨著我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的步伐不斷加快，行政機(jī)關(guān)在處理各類糾紛中的作用越來(lái)越受到社會(huì)各界的重視，而相對(duì)大家比較熟悉的行政調(diào)解不管是從立法到司法，還是從應(yīng)然到實(shí)然都存在很大的缺陷，有待于進(jìn)一步對(duì)行政調(diào)解從理論立法和實(shí)踐執(zhí)法進(jìn)行強(qiáng)化，使之更好的化解社會(huì)矛盾和糾紛。中國(guó)特色社會(huì)主義制度下的行政調(diào)解的的基本涵義行政調(diào)解的主管者在我國(guó)除行政機(jī)關(guān)以外，是否還應(yīng)包括事業(yè)單位及一些其他社會(huì)組織和團(tuán)體在內(nèi)；行政調(diào)解的是否可以擴(kuò)充到所有自愿接受行政調(diào)解的各類社會(huì)糾紛對(duì)象，行政調(diào)解的程序應(yīng)該如何才能更好的與司法程序相對(duì)接的。據(jù)此，本文擬從我國(guó)行政調(diào)解的現(xiàn)狀出發(fā)，反思如何建立和完善符合中國(guó)特色的行政調(diào)解；分析和考量我國(guó)古代的一些行政調(diào)解方法和指導(dǎo)思想，用于架構(gòu)和指導(dǎo)當(dāng)前的行政調(diào)解；針對(duì)我國(guó)目前行政調(diào)解的效力一般不具有終局進(jìn)行考量和分析，并試圖從理論上解釋和處理好行政調(diào)解效力問(wèn)題，使之能更好的解決社會(huì)矛盾和糾紛。我國(guó)歷史上就有行政調(diào)解，而且在實(shí)際當(dāng)中其運(yùn)用數(shù)量和次數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了司法，只是在近代變法后，行政與司法才逐漸分離。到目前為止，對(duì)行政調(diào)解有重大突破性的全面性的研究成果尚不是很多，這也是我國(guó)到目前為止，尚沒(méi)有一部真正意義上的行政調(diào)解法原因；西方國(guó)家對(duì)待司法遠(yuǎn)遠(yuǎn)重于行政，行政調(diào)解運(yùn)用遠(yuǎn)少于司法，甚至根本就沒(méi)有行政調(diào)解，據(jù)此，有必要對(duì)行政調(diào)解這一糾紛解決方式予以研究和闡述。筆者在政法機(jī)關(guān)工作，在工作中常需運(yùn)用行政調(diào)解對(duì)糾紛進(jìn)行調(diào)處，積累了一定的行政調(diào)解經(jīng)驗(yàn)，而且在研究生學(xué)習(xí)當(dāng)中，我就一直很注重這方面理論和學(xué)術(shù)資料的積累，聯(lián)系實(shí)際工作，我對(duì)行政調(diào)解進(jìn)行了一定程度的思考和探索。
本論
我國(guó)在以“和”為貴、以“和”為先的這一傳統(tǒng)社會(huì)意識(shí)文化背景下，在老百姓心目當(dāng)中，歷來(lái)重視調(diào)解，尤其是行政調(diào)解。但就我國(guó)目前的行政調(diào)解制度來(lái)說(shuō)，卻存在不全面和不完善之處，給我國(guó)法治進(jìn)程帶來(lái)了諸多問(wèn)題，如訴訟觀念的極端化、訴訟案件數(shù)量激增使法院不堪重負(fù)等等 。在新的社會(huì)形勢(shì)下，必須重視行政調(diào)解，不斷完善行政調(diào)解制度，充分發(fā)揮行政調(diào)解在化解社會(huì)矛盾、增進(jìn)社會(huì)和諧方面的功能與作用 。以人為本是構(gòu)建社會(huì)主義的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，而行政調(diào)解以尊重當(dāng)事人的自主意思表示、自主選擇為基本前提的，行政調(diào)解充分肯定了當(dāng)事人享有的權(quán)利價(jià)值。由雙方當(dāng)事人自主決定以何種方式和內(nèi)容來(lái)解決紛爭(zhēng)。只是在當(dāng)事人雙方很難達(dá)成一致意見(jiàn)時(shí)，行政機(jī)關(guān)才居間說(shuō)合、幫助雙方交換意見(jiàn)并且提供與糾紛相關(guān)的正確信息，或者在明確糾紛真正對(duì)立點(diǎn)的基礎(chǔ)上提供切實(shí)可行的解決方案，從而幫助當(dāng)事人達(dá)成合意。在行政調(diào)解中，當(dāng)事人有權(quán)在法律規(guī)定范圍內(nèi)做自己的主人，自愿處分權(quán)利，而不必聽(tīng)從行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制命令，這無(wú)疑是會(huì)在很大和度上提高當(dāng)事人的權(quán)利意識(shí)。在法律越來(lái)越注重權(quán)利的今天，對(duì)行政調(diào)解的研究歸根結(jié)底都是為社會(huì)的穩(wěn)定與可持繼發(fā)展而服務(wù)的，對(duì)行政調(diào)解進(jìn)行理論和實(shí)踐上的探索，對(duì)于現(xiàn)代行政法制的發(fā)展有著重要的現(xiàn)實(shí)意義和價(jià)值作用。
一行政調(diào)解的涵義
調(diào)解作為一種具有東方特色的一項(xiàng)糾紛解決機(jī)制在解決糾紛中有著不尋常的重要地位，許多西方國(guó)家都對(duì)此進(jìn)行過(guò)借鑒。西方社會(huì)自20世紀(jì)70年代起開(kāi)始興起簡(jiǎn)稱ADR（AlternativeDisputeResolution）的所謂“解決糾紛的另類選擇”運(yùn)動(dòng)，即一般意義上的非訴訟解糾方式，提倡重視糾紛解決的非訴訟方式，并作為司法改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。 行政調(diào)解作為作為一種“東方經(jīng)驗(yàn)”在中國(guó)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，這種“東方”式的糾紛解決機(jī)制力求建構(gòu)公共權(quán)力與公民權(quán)利間的平衡，具有主持調(diào)解的主體上的特定性、調(diào)解方式上的非強(qiáng)制性、調(diào)解形式上的準(zhǔn)司法性以及調(diào)解協(xié)議效力上的非拘束性等特點(diǎn) 。行政調(diào)解不僅有助于轉(zhuǎn)變政府職能、弘揚(yáng)公民自治，更有利于矛盾的徹底解決，社會(huì)秩序的有效維護(hù)，卓有成效地彌補(bǔ)了司法審判制度的不足。在行政調(diào)解中應(yīng)嚴(yán)格遵循雙方自愿合意，做到法、理、情相結(jié)合，尊重糾紛當(dāng)事人訴權(quán)。
（一）行政調(diào)解的字語(yǔ)解釋及定義
中國(guó)古代儒家對(duì)“仁”、“禮”的強(qiáng)調(diào)和推崇以及對(duì)“和為貴”的主張，都是為了平衡和協(xié)調(diào)社會(huì)人際關(guān)系。孔子所說(shuō)“禮之用，和為貴。先王之道，斯為美，小大由之。有所不行，知和而和，不以禮節(jié)之，亦不可行也。” 就是強(qiáng)調(diào)和諧，強(qiáng)調(diào)“貴和須息爭(zhēng)，息爭(zhēng)以護(hù)和”的和諧論。道家與法家也是同樣提倡“息訴止?fàn)帯薄２贿^(guò)所有的這些都是存于理想之中，是人們對(duì)社會(huì)關(guān)系所追求的一種“柏拉圖”式的理想，社會(huì)中的不同主體總是表現(xiàn)出不同的利益需求，有利益就會(huì)產(chǎn)生糾紛，因此，糾紛對(duì)社會(huì)而言是不可避免的產(chǎn)物。既然有糾紛就需要解決，而調(diào)解是除訴訟之外處理糾紛的一種方式，調(diào)解 顧名思義就是通過(guò)調(diào)的方式來(lái)達(dá)到解的目的，它是指通過(guò)處于中立地位的第三者依據(jù)一定的社會(huì)規(guī)范（道德、習(xí)慣、宗教、法律等等）對(duì)糾紛當(dāng)事人進(jìn)行勸告，提出建議，以促使雙方當(dāng)事人達(dá)成合意，解決糾紛。作為“禮儀之邦”的中國(guó)，“和為貴”的儒家倫理綱常已深深滲入社會(huì)生活的各個(gè)方面，崇尚中庸之道，也就決定了中國(guó)人對(duì)于訴訟的態(tài)度認(rèn)為“訟，惕，中吉，終兇”。 中國(guó)傳統(tǒng)文化認(rèn)為“良民畏訟，莠民不畏訟;良民以訟為禍，莠民以訟為能，且因而利之”， 即“訟”是不吉祥的，它把那些為物質(zhì)利益而爭(zhēng)訟的人視為“莠民”或“小人”。調(diào)解作為化解利益沖突、促進(jìn)社會(huì)和諧的有效方式，在中國(guó)已經(jīng)有數(shù)千年，它承載著傳承傳統(tǒng)文化和發(fā)揮社會(huì)功能的歷史重負(fù)，作為一種制度文化深深影響著我國(guó)民眾的社會(huì)價(jià)值觀，是世界法律文化中極富中國(guó)特色的部分，在解勸決社會(huì)糾紛當(dāng)中占據(jù)著極其重要的地位。“在信奉儒家學(xué)說(shuō)的中國(guó)，人們對(duì)待糾紛傾向調(diào)解，而不是訴訟，而且這種偏愛(ài)調(diào)解的傾向在道德和思想層面上一直延續(xù)至今。”
我國(guó)行政調(diào)解的歷史可以追溯到原始社會(huì)。當(dāng)時(shí)人們之間的爭(zhēng)端由部族首領(lǐng)（現(xiàn)代意義上的行政主腦）按照原始社會(huì)的風(fēng)俗、習(xí)慣，通過(guò)協(xié)商或者其他為糾紛當(dāng)事方所認(rèn)可的方式予以解決。而對(duì)于本氏族個(gè)別不遵守習(xí)慣的人，則是依靠社會(huì)輿論和社會(huì)道德力量，采取調(diào)和的辦法，使其歸順，認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤，達(dá)到平息矛盾、排紛解爭(zhēng)、調(diào)整好相互之間關(guān)系的目的，以維持正常社會(huì)生活秩序和生產(chǎn)秩序。可以說(shuō)，這就是行政調(diào)解的最初的原始形式。奴隸社會(huì)的行政調(diào)解與原始社會(huì)相比，在性質(zhì)和內(nèi)容上已經(jīng)發(fā)生了變化，并且在官府調(diào)解（即相當(dāng)于現(xiàn)代意義上的政府調(diào)解）之外還有民間調(diào)解（與現(xiàn)代意義上的人民調(diào)解很相似）的劃分。在我國(guó)周代專門(mén)設(shè)有“掌司萬(wàn)民之難而諧和之”的“調(diào)人”之職，這可能是我國(guó)歷史上最早的設(shè)立的專職“行政調(diào)解員”了。春秋時(shí)期儒家學(xué)派創(chuàng)始人孔子也是積極提倡調(diào)解，其在做魯國(guó)司寇時(shí)就宣稱“聽(tīng)訟，吾猶人也，必也使無(wú)訟乎。” 進(jìn)入封建社會(huì)后，統(tǒng)治階級(jí)為了推行禮治和道德教化，更加注重發(fā)揮行政調(diào)解的息事省訟功能。“鄉(xiāng)有三老，有秩、嗇夫、游繳。” 其中嗇夫的主要職責(zé)就是調(diào)解爭(zhēng)訟。唐代的鄉(xiāng)里訟事，則先由里正、村正、坊正調(diào)解。而到了宋代，行政調(diào)解制度則正式得到法律確認(rèn)并被引入司法程序，當(dāng)然當(dāng)時(shí)的行政調(diào)解含有行政干預(yù)的成份在內(nèi)，要求地方官員“當(dāng)以職務(wù)教化為先，刑罰為后”，“每遇聽(tīng)訟，于父子之間，則勸息教慈;于兄弟之間，則勸以愛(ài)友。”行政調(diào)解被廣泛用于解決當(dāng)事的民事糾紛，鄉(xiāng)里設(shè)社，社長(zhǎng)負(fù)有調(diào)解職責(zé)即“諸論訴訟婚姻、家財(cái)、田宅、債負(fù)，若不系違法事重，并聽(tīng)社長(zhǎng)以量諭解免使妨廢農(nóng)務(wù)，煩擾官司。” 此后明朝的《教民榜文》和清朝的《大清民事訴訟法典》都有關(guān)于行政調(diào)解的規(guī)定。而在中國(guó)近現(xiàn)代，社會(huì)發(fā)生了巨大變革，中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民爭(zhēng)取獨(dú)立解放的同時(shí)，也大力推動(dòng)了行政調(diào)解制度的發(fā)展。在我國(guó)新民主主義革命時(shí)期，革命根據(jù)地的基層人民政府就負(fù)有調(diào)解民事糾紛和輕微刑事案件的職責(zé)，特別是自1941年起，各根據(jù)地民主政權(quán)相繼頒布了適用本地區(qū)的有關(guān)調(diào)解工作的單行條例和專門(mén)指示，如《山東省調(diào)解委員會(huì)暫行組織條例》、《晉西北村調(diào)解暫行辦法》等，使調(diào)解工作走上了制度化與法律化軌道。
建國(guó)后，隨著民主與法制建設(shè)的不斷完善和加強(qiáng)，調(diào)解制度也走上了一條不斷完善和發(fā)展的道路。《中華人民共和國(guó)憲法》首先明確了人民調(diào)解委員會(huì)的地位，1989年國(guó)務(wù)院頒布的《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》和2002年司法部發(fā)布的《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，對(duì)人民調(diào)解工作的性質(zhì)、任務(wù)和原則等作出了一系列的規(guī)定，確立了我國(guó)現(xiàn)行的人民調(diào)解制度。1991年頒布的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》將1982年《中華人民共和國(guó)民事訴訟法(試行)》規(guī)定的“著重調(diào)解”改為“自愿合法調(diào)解”，據(jù)此,確立了我國(guó)現(xiàn)行的訴訟調(diào)解制度。1999年頒布的《行政復(fù)議法》取消了1990年《行政復(fù)議條例》關(guān)于“復(fù)議機(jī)關(guān)審理復(fù)議案件，不適用調(diào)解”的規(guī)定，2007年頒布的國(guó)務(wù)院《行政復(fù)議法實(shí)施條例》明確規(guī)定兩種案件可以適用調(diào)解，從而最終在行政復(fù)議中也確立了行政調(diào)解制度。
所謂行政包括國(guó)家行政、社會(huì)行政和企業(yè)行政，我們?cè)谶@里要論述的是國(guó)家行政，它是指一個(gè)國(guó)家的行政機(jī)關(guān)與該國(guó)的其他國(guó)家機(jī)關(guān),政黨組織,群眾團(tuán)體等之間權(quán)力關(guān)系及其制度的總稱，其核心是行政機(jī)關(guān)在政治體制中擁有的職權(quán)范圍和權(quán)力地位；而所謂調(diào)解，是指雙方或多方當(dāng)事人之間發(fā)生權(quán)益糾紛，在第三者（即調(diào)解主持人）的主持下，通過(guò)第三者依照法律和政策的規(guī)定，對(duì)雙方當(dāng)事人的思想進(jìn)行排解疏導(dǎo)，說(shuō)服教育，促使發(fā)生糾紛的雙方當(dāng)事人，互相協(xié)商，互諒互讓，依法自愿達(dá)成協(xié)議，由此而解決糾紛的一種活動(dòng)。它是排解糾紛，調(diào)整當(dāng)事人之間關(guān)系的重要途徑，也是當(dāng)前法律工作者要面對(duì)的一項(xiàng)經(jīng)常性的工作。行政調(diào)解就是通過(guò)行政主體的主導(dǎo)使糾紛當(dāng)事方在自愿意和合法的情況下解決糾紛，是使不同的利益主體之間趨于平衡，達(dá)到和諧一致的一種手段和方法。到目前為止，在法學(xué)界和司法實(shí)踐中，人們對(duì)行政調(diào)解的認(rèn)知不盡相同。當(dāng)前，將行政調(diào)解作為一種限定性制度看待，認(rèn)為行政調(diào)解依附于人民調(diào)解或某種行政法律制度的法學(xué)專著有：應(yīng)松年主編：《行政法學(xué)新論》；楊海坤主編：《行政法與行政訴訟法》；胡建淼：《行政法學(xué)》等。對(duì)于行政調(diào)解的概念，不同的學(xué)者有不同的看法。有的學(xué)者認(rèn)為行政調(diào)解是介于人民調(diào)解和法院調(diào)解之間的一種調(diào)解制度，一般是指由國(guó)家行政機(jī)關(guān)出面的，以國(guó)家法律和政策為依據(jù)，以自愿為原則，通過(guò)說(shuō)服教育等方法，促使雙方當(dāng)事人平等協(xié)商、互讓互諒、達(dá)成協(xié)議，消除糾紛的訴訟外活動(dòng)。有的學(xué)者把行政調(diào)解定義為國(guó)家法定的行政主管機(jī)關(guān)依法對(duì)其隸屬的行政機(jī)關(guān)之間、行政機(jī)關(guān)與社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位之間，以及行政機(jī)關(guān)與公民之間，因行政管理問(wèn)題發(fā)生爭(zhēng)議后所進(jìn)行的調(diào)解。還有的學(xué)者把行政調(diào)解的主體擴(kuò)大了，認(rèn)為行政調(diào)解是指行政主體主持的，以國(guó)家法律、政策和公序良俗等社會(huì)習(xí)俗為依據(jù)，以自愿為原則，通過(guò)說(shuō)服教育等方法調(diào)停、斡旋，促使當(dāng)事人友好協(xié)商，達(dá)成協(xié)議，消除糾紛的一種調(diào)解制度。縱觀各種行政調(diào)解的定義可以看出，學(xué)者們一般都把行政調(diào)解的主體定位在國(guó)家行政機(jī)關(guān)，而將其他社會(huì)主體排除在外。
依照我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，行政調(diào)解，就是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照法律法規(guī)的規(guī)定，在其行使行政管理的職權(quán)范圍內(nèi)，對(duì)特定的民、商事糾紛及輕微刑事案件在分清是非查明事實(shí)的基礎(chǔ)上，在糾紛當(dāng)事方平等到自愿意的前提下，所進(jìn)行的一種通過(guò)調(diào)而解紛的行政活動(dòng)。行政調(diào)解的范圍應(yīng)當(dāng)包括民事領(lǐng)域的糾紛、商事領(lǐng)域的糾紛和情節(jié)輕微、危害不大的刑事自訴案件。
（二）行政調(diào)解的性質(zhì)、作用和種類
行政調(diào)解同人民調(diào)解一樣，同樣屬于訴訟外調(diào)解 ，在我國(guó)行政調(diào)解所達(dá)成的協(xié)議目前一般是不具有法律上的強(qiáng)制執(zhí)行的效力，但對(duì)當(dāng)事人一般是具有民事上的約束力。因?yàn)椋姓{(diào)解和人民調(diào)解一樣，均是在自愿的基礎(chǔ)上所進(jìn)行的調(diào)解活動(dòng)，依照法律規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)所達(dá)成的協(xié)議，都應(yīng)當(dāng)依法自覺(jué)全面地履行。因此，可以說(shuō)行政調(diào)解所達(dá)成的協(xié)議，與人民調(diào)解所達(dá)成的協(xié)議一樣，對(duì)當(dāng)事人具有民事上的約束力，如果當(dāng)事方有所違反應(yīng)通過(guò)訴訟途徑予以救濟(jì)，而不能在法律上直接尋求司法的強(qiáng)制執(zhí)行力。
在我國(guó)新民主主義革命時(shí)期，當(dāng)時(shí)革命根據(jù)地的基層人民政府就負(fù)有調(diào)解民事糾紛和輕微刑事案件的職責(zé)。建國(guó)后，行政調(diào)解逐步發(fā)展為多種形式，除基層政府調(diào)解一般民事糾紛和輕微刑事案件以外，法律還規(guī)定部分國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)有調(diào)解特定的民事糾紛和經(jīng)濟(jì)糾紛職責(zé)。行政調(diào)解是國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)生活執(zhí)行管理和監(jiān)督的一種方式，不僅可以調(diào)解公民之間的糾紛，還可以調(diào)解公民與法人之間和法人與法人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的爭(zhēng)議。 行政機(jī)關(guān)基于自身所擁有的遠(yuǎn)超出一般社會(huì)主體的強(qiáng)大的社會(huì)資源（如信息、人員、資金等方面）是有能力整合糾紛的各種解決力量，調(diào)動(dòng)一切可以利用的因素，采取綜合手段把糾紛處理好、解決好。行政調(diào)解能杜絕糾紛解決過(guò)程中推諉、拖延、梗阻現(xiàn)象的發(fā)生，暢通群眾的訴求表達(dá)渠道，給當(dāng)事人提供更多的便宜、及時(shí)、有效的糾紛解決方式。 在實(shí)際生活當(dāng)中，行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)主動(dòng)排查社會(huì)矛盾，及時(shí)報(bào)告疑難糾紛，做到早發(fā)現(xiàn)、早溝通、早化解，以保證調(diào)解工作“以防為主、調(diào)防結(jié)合、多種手段、協(xié)同作戰(zhàn)”戰(zhàn)略預(yù)期的有效實(shí)現(xiàn)。多年以來(lái)，我國(guó)行政機(jī)關(guān)調(diào)解處理了大量的經(jīng)濟(jì)糾紛和民事糾紛，而通過(guò)調(diào)解處理好的糾紛，絕大部分都是由雙方當(dāng)事人自覺(jué)履行的，再次通過(guò)訴訟途徑解決的很少。由此可見(jiàn)，行政調(diào)解對(duì)保護(hù)公民、法人和其它組織的合法利益，調(diào)整民、商事等社會(huì)關(guān)系，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，推動(dòng)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)起了重要作用。
行政調(diào)解依其調(diào)解協(xié)議的協(xié)力是否具有司法強(qiáng)制執(zhí)行力，在理論上可分為有司法強(qiáng)制執(zhí)行力的行政調(diào)解和無(wú)司法強(qiáng)制執(zhí)行力的行政調(diào)解。有司法強(qiáng)制執(zhí)行力的行政調(diào)解是指行政調(diào)解協(xié)議成立后，當(dāng)然的就具有司法強(qiáng)制執(zhí)行力，如果當(dāng)事方不依協(xié)議履行，另一方可以依據(jù)法律直接向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行該行政調(diào)解協(xié)議，目前各國(guó)對(duì)此類行政調(diào)解鮮有規(guī)定。無(wú)司法強(qiáng)制執(zhí)行力的行政調(diào)解是指調(diào)解協(xié)議成立后，如果一方不依協(xié)議自覺(jué)全面地履行自身義務(wù)，另一方不得憑該行政調(diào)解協(xié)議直接向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，也即是說(shuō)該行政調(diào)解協(xié)議不具有司法強(qiáng)制執(zhí)行力，此種行政調(diào)解僅依賴當(dāng)事人自覺(jué)履行而實(shí)現(xiàn)。無(wú)司法強(qiáng)制執(zhí)行力的行政調(diào)解是各國(guó)目前最為普遍的行政調(diào)解。
就我國(guó)目前而言，行政機(jī)關(guān)依法可以調(diào)解的糾紛種類較多，在行使行政管理職能過(guò)程中，所遇到的各類糾紛行政機(jī)關(guān)基本上都可以進(jìn)行調(diào)解。據(jù)此，我國(guó)當(dāng)前行政調(diào)解的類型主要有以下幾類：1、基層人民政府所進(jìn)行的行政調(diào)解：調(diào)解民、商事糾紛和輕微刑事案件一直是我國(guó)基層人民政府的一項(xiàng)職責(zé)，主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處的司法調(diào)解員負(fù)責(zé)進(jìn)行。我國(guó)法律規(guī)定，司法調(diào)解員是基層人民政府的組成人員，也是司法行政工作人員，除了指導(dǎo)人民調(diào)解委員會(huì)的工作和法制宣傳外，在日常活動(dòng)中還要調(diào)解大量的民、商事糾紛及情節(jié)輕微、危害不大的刑事自訴案件。2、國(guó)家管理合同機(jī)關(guān)所進(jìn)行的行政調(diào)解：我國(guó)《合同法》明確規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)合同發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，可以約定仲裁，也可以向人民法院起訴。國(guó)家規(guī)定的管理合同的機(jī)關(guān)，當(dāng)前主要是各級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)。工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)其轄區(qū)內(nèi)法人之間和個(gè)體工商戶，公民和法人之間的經(jīng)濟(jì)糾紛，經(jīng)糾紛主體申請(qǐng)可以依法進(jìn)行調(diào)解。3、公安機(jī)關(guān)所進(jìn)行的行政調(diào)解：我國(guó)治安管理處罰法規(guī)定，對(duì)于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理的行為，情節(jié)輕微的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理；我國(guó)道路交通安全法規(guī)定，公安機(jī)關(guān)處理交通事故，應(yīng)當(dāng)在查明交通事故原因、認(rèn)定交通事故責(zé)任、確定交通事故造成的損失情況后，組織當(dāng)事人和有關(guān)人員對(duì)損害賠償進(jìn)行調(diào)解。這是法律法規(guī)授予公安機(jī)關(guān)對(duì)道路交通事故進(jìn)行行政調(diào)解的權(quán)利。4、婚姻登記機(jī)關(guān)所進(jìn)行的行政調(diào)解：我國(guó)婚姻法規(guī)定，男、女一方提出離婚的，可由有關(guān)部門(mén)進(jìn)行調(diào)解或直接向人民法院提出離婚訴訟。同時(shí)，該法還規(guī)定，男、女雙方自愿離婚的，應(yīng)同時(shí)到婚姻登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)。據(jù)此，婚姻登記機(jī)關(guān)也可以對(duì)婚姻雙方當(dāng)事人就是否離婚、離婚當(dāng)中所涉及的夫妻共同財(cái)產(chǎn)和子女的撫養(yǎng)等問(wèn)題進(jìn)行調(diào)解。
（三）行政調(diào)解的原則、方法、地位和效力
行政調(diào)解應(yīng)當(dāng)在查明事實(shí)、分清是非、明確責(zé)任的基礎(chǔ)上，說(shuō)服當(dāng)事人互諒互讓，依照法律、法規(guī)及有關(guān)政策的規(guī)定，讓雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成協(xié)議以平息和解決爭(zhēng)端。因此，自愿和合法原則是行政調(diào)解首先應(yīng)當(dāng)遵守的原則。另外，行政調(diào)解還必須堅(jiān)持依法保護(hù)和不得侵害當(dāng)事人訴訟權(quán)利的原則，這一原則其實(shí)就是自愿原則的延伸，如果當(dāng)事人不愿進(jìn)行調(diào)解，或者經(jīng)過(guò)調(diào)解達(dá)不成協(xié)議，或者達(dá)成協(xié)議后又反悔的，一方或雙方當(dāng)事人都有權(quán)向人民法院提起訴訟，通過(guò)司法程序保護(hù)自己人合法權(quán)益。因此行政調(diào)解應(yīng)遵循如下原則：
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