國家發展和改革委員會

　　國家發展改革委印發《關于推進城際鐵路健康可持續發展的意見》的通知

　　發改基礎〔2025〕1674號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　經國務院同意，現將《關于推進城際鐵路健康可持續發展的意見》印發給你們，請結合實際抓好貫徹落實。

　　國家發展改革委

　　2025年12月18日

　　關于推進城際鐵路健康可持續發展的意見

　　城際鐵路是城市群節點城市間的骨干旅客運輸方式。為落實基礎設施建設要適度超前、不能過度超前的要求，構建布局合理、便捷高效、經濟適用的城際軌道交通網絡，推動城市群高質量一體化發展，現就推進城際鐵路健康可持續發展提出以下意見。

　　一、加強規劃指導

　　(一)明確功能定位。城際鐵路主要連接城市群內中心城市及城區常住人口50萬以上的大中城市，串聯沿線重要客流集散地、人口密集區，采用高密度、小編組的靈活運輸組織模式，重點滿足1—2小時通勤、休閑、商務等中短途旅客出行需求。單中心城市群要逐步實現中心放射、節點覆蓋，雙中心城市群要強化打造主軸、實現雙核輻射，多中心城市群要強化軸帶布局、形成網絡。優先支持京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝地區雙城經濟圈等經濟活躍、人口聚集度高的重點城市群規劃建設城際鐵路。嚴禁以城際鐵路名義變相建設高速鐵路、城市軌道交通項目。

　　(二)科學布局網絡。加強城市群旅客出行特征分析，科學合理做好客流預測。加強與中長期鐵路網規劃等銜接，統籌產業布局、運輸需求、財力支撐、區域鐵路資源共享等因素，合理確定近遠期城際鐵路發展目標和網絡布局，明確線路基本走向、技術標準、敷設方式、資金來源、建設時序等。依據國土空間規劃、生態環境分區管控方案，統籌考慮城市群內城鎮布局、客流特點、建設條件、群眾訴求等，科學布局車站站點，新建車站原則上應布設在中心城區。

　　(三)完善規劃審批程序。城際鐵路建設規劃由相關省級發展改革部門會同交通運輸、自然資源、生態環境、鐵路等相關部門聯合組織編制，依法開展環境影響評價、社會穩定風險評估，并履行行業技術審查后，按程序報國家發展改革委審批。納入城際鐵路建設規劃的新建項目原則上前期工作應達到預可行性研究深度。項目功能定位、建設標準、建設時序等發生重大變化，或者線路里程、直接工程費用(扣除物價上漲因素)等與規劃批復相比增幅超過20%的，應按原程序審批調整規劃，調整規劃時原則上不新增項目。超出規劃實施期限仍需繼續實施的，由省級發展改革部門會同交通運輸部門組織開展評估，報國家發展改革委商有關方面研究同意后可展期一次，展期原則上不超過5年。

　　(四)嚴格標準條件。深入論證與既有干線鐵路線路走向基本一致或平行的城際鐵路項目建設必要性。新建項目要與城鎮開發建設時序相協調，選線選址依托國土空間規劃“一張圖”和生態環境分區管控方案，落實生態保護紅線、永久基本農田、自然保護地等底線管控要求，依法依規合理布局和集約節約用地，科學安排站點、線路與噪聲敏感建筑物的距離，嚴格環境影響評價，強化噪聲污染防治、生態修復等生態環保措施要求。新建城際鐵路近期雙向客流密度不低于1500萬人次/年，設計速度一般為每小時120—200公里。原則上采用地上敷設方式，進出樞紐、征拆困難、噪聲振動大等局部路段可研究采用地下敷設方式。嚴格控制車站建設規模、標準等，堅決防止出現站點過密、站房規模超出實際需求、建而不用等情況。

　　(五)集約高效實施新建項目。省級發展改革、交通運輸部門要按照國家批準的規劃和設計規范，嚴格落實新建城際鐵路項目建設條件，組織做深做細前期工作，加強建設方案綜合統籌，強化技術經濟論證，因地制宜合理確定技術標準，從嚴控制工程造價等，商鐵路部門依法按權限審批(核準)項目，與國家鐵路網接軌的項目應按規定完成接軌手續，避免過度超前或重復建設。對于項目開通運營5年后、雙向客流密度仍未達到預期指標50%的，以及項目開通運營10年后未實現現金流平衡的地區，暫停審批(核準)新建城際鐵路項目。

　　二、優化運營模式

　　(六)充分用好既有鐵路資源。鼓勵地方政府與鐵路企業加強合作，充分利用既有鐵路富余運能，按照市場化方式積極創造條件開行城際列車。支持通過優化運輸組織、局部改擴建、增加聯絡線等方式，增強既有鐵路城際客運功能和能力。對于已開通運營但客流效益不理想的城際鐵路，地方政府、城際鐵路運營企業要多措并舉吸引客流，鼓勵具備條件的線路開行市域(郊)列車，或研究與干線鐵路、城市軌道交通接軌并貫通運營。

　　(七)加強綜合銜接配套。加強城際鐵路與干線鐵路、城市軌道交通、市域(郊)鐵路合理分工、資源共享，盡可能同站換乘、無縫銜接。支持新建干線鐵路兼顧城際客運功能。城際鐵路車站要合理配建城市公交、出租汽車、網約車等接駁場站和自行車停放設施，并在線路和時刻方面與城市交通做好運營協調。強化城際鐵路與其他運輸方式在綜合交通樞紐內的高效換乘，原則上換乘距離不宜超過300米。加強城際鐵路車站周邊土地綜合開發，因地制宜打造站城融合綜合體。探索城際鐵路合理配建快遞物流設施，拓展短途城際快運業務。

　　(八)創新運營管理模式。支持地方政府因地制宜選擇城際鐵路運營管理模式，支持具備條件的軌道交通企業獲取運營資質，自主運營城際鐵路，設立調度指揮中心，構建運營網絡。在不影響主干線通道穩定運營的前提下，對于前期委托中國國家鐵路集團有限公司及其下屬企業運營、具備自主運營條件的城際鐵路，鼓勵中國國家鐵路集團有限公司及其下屬企業與地方政府公平協商開展地方自主運營。建立公開透明、公平合理的清算機制，推動地方自主運營的城際鐵路與干線鐵路跨線可持續運營。

　　(九)提升運營服務水平。城際鐵路運營企業要堅守安全底線，落實安全主體責任，建立全員安全生產責任制，加大安全隱患排查整治和監督檢查力度。根據群眾出行需求，采取多交路、站站停與大站停相結合的運輸組織模式，優化購票、進出站等環節和流程，有序推行公交化運營措施。合理確定票制票價，積極探索計次票、定期票、聯程票等多樣化票制。支持地方政府改革優化運營管理體制機制，充分運用新技術，有序實現城際鐵路與干線鐵路、城市軌道交通、市域(郊)鐵路票制互通、支付兼容、安檢互認、信息共享、應急聯動，提供便捷高效的運輸服務。

　　三、建立持續發展機制

　　(十)加大統籌協調力度。國家發展改革委會同自然資源部、生態環境部、住房城鄉建設部、交通運輸部、國家鐵路局、中國國家鐵路集團有限公司等統籌推進城際鐵路發展。支持城市群加強跨省協調，聯合審查項目技術方案，加強線路走向、技術標準等跨區域銜接，實現統一規劃、協同建設、同步運營。

　　(十一)完善監督管理制度。國家鐵路局履行行業監督管理部門職責，制定完善城際鐵路建設運營、服務評價和運營安全評估等標準規范，研究制定城際鐵路運營管理辦法，指導支持地方以保證安全和可持續發展為目標，加強城際鐵路建設運營監管體制機制建設，做好建設運營安全監管工作，強化全過程監管。地方政府落實新建城際鐵路項目的工程質量安全監管責任，加強工程監管，促進城際鐵路項目安全優質建設。

　　(十二)嚴格控制債務風險。地方政府嚴格落實政府支出責任，建立透明規范的城際鐵路建設、運營、維護資金投入長效機制。新建城際鐵路項目資本金比例不應低于50%，對違規舉債融資或未落實償債及運營補虧資金來源的項目，一律不得審批(核準)。債務高風險地區不得新增地方政府債務用于新建城際鐵路項目。拓展多元化投融資渠道，積極吸引社會資本參與，鼓勵金融機構依法合規探索提供適合城際鐵路項目的金融產品和服務模式。