水利部

水利部關于積極探索和規范推進黃河流域跨省區用水權交易的意見

水資管〔2025〕137號


部機關有關司局，部直屬有關單位，黃河水利委員會，青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、陜西、山西、河南、山東省（自治區）水利廳，中國水權交易所：

　　為深入貫徹落實習近平總書記關于水權制度建設重要指示精神，積極探索和規范推進黃河流域（包括黃河流域以及黃河流經省、自治區其他黃河供水區，以下簡稱黃河流域）跨省區用水權交易，加快建設用水權交易制度體系，依據《中華人民共和國黃河保護法》有關規定，現提出以下意見。

　　一、總體要求

　　全面貫徹黨的二十屆三中全會精神和黨中央決策部署，深入落實習近平總書記“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路和關于治水重要論述精神，健全自然資源資產產權制度和管理制度體系，落實水資源剛性約束制度，加快推進用水權初始分配，積極培育用水權交易市場，健全用水權交易平臺，完善水資源監測體系，加強用水權交易市場監管，積極探索和規范推進跨省區用水權交易。力爭用2—3年的時間，在黃河流域建成歸屬清晰、權責明確、流轉順暢、監管有效的用水權交易制度體系，用水權改革促進水資源優化配置和節約集約利用的作用得到充分發揮，有力支撐黃河流域生態保護和高質量發展。

　　二、完善用水權初始分配體系

　　（一）細化明晰區域水權。黃河水量分配方案和跨省支流水量分配方案批復的可用水量，作為相關省區在黃河流域的用水權利邊界。黃河年度水量調度計劃批復的可用水量，作為相關省區在黃河流域相應調水年度的用水權利邊界。調水工程相關批復文件規定的受水區可用水量，作為該區域取自該工程的用水權利邊界。各省區應結合可用水量確定工作，將本省區的可用水量進一步細化分解至市縣和具體水源，建立用水權初始分配臺賬，并進行動態更新。

　　（二）嚴格核定取用水戶的取水權。對依法納入取水許可管理的單位和個人（以下簡稱取用水戶），從嚴核定許可水量，通過發放取水許可證明晰取用水戶的取水權。在水資源嚴重短缺和超載地區探索實行用水權有償出讓，新增工業用水原則上應當在用水權交易市場有償取得。取得取水許可證的取用水戶，依據取水許可證上載明的許可水量、取水用途等，依法享有取水的權利和轉讓其節約部分水資源的權利。

　　（三）明晰灌區和公共供水管網內用水戶的用水權。對灌區內的灌溉用水戶，地方人民政府或者其授權的水行政主管部門可通過發放用水權屬憑證，或由灌區管理單位下達用水指標、用水計劃等方式，根據灌區實際和計量條件，在灌區取水限額內，進一步明晰農村集體經濟組織、農民用水合作組織或村民小組、用水管理小組、用水戶等的用水權。對公共供水管網，地方可根據需要，通過發放用水權屬憑證、下達用水指標或用水計劃等方式，進一步明晰管網內用水戶的用水權。

　　三、積極推動跨省區用水權交易

　　（四）鼓勵區域之間開展跨省區用水權交易。支持黃河流域縣級以上地方人民政府或者其授權的部門、單位，對區域可用水量內的結余、預留或閑置水量開展省際間、跨省區市縣間的交易，促進水資源在上下游、左右岸、干支流間有序高效流轉。鼓勵區域之間依據年度水量調度計劃開展用水權交易。黃河流域具備水量調度或調水條件的省區之間，針對年度水量調度計劃指標內的結余水量，在同一調水年度內開展用水權交易。取用水達到或超過年度水量調度計劃指標的地區除應急調度外，原則上應通過用水權交易滿足新增用水需求。

　　其中，下游省區向上游省區進行用水權轉讓的，只能分段（河源至河口鎮，河口鎮至桃花峪，桃花峪至入海口）實施，在黃河流域同一河段內進行，且應在交易前對交易可能產生的生態環境不利影響進行充分論證，經黃河水利委員會同意后方可開展交易。

　　交易雙方達成協議后，應將協議報黃河水利委員會和水利部備案，年度水量調度計劃需要調整的，按規定程序變更。交易期間，交易水量占轉讓區域用水總量控制指標和江河水量分配指標，不占受讓區域用水總量控制指標和江河水量分配指標。交易期滿后，交易的用水權歸還轉讓方，交易協議另有約定的，從其約定。

　　（五）支持取用水戶之間開展跨省區取水權交易。取用水戶通過調整產品和產業結構、改革工藝、節水等措施節約水資源的，鼓勵其在取水許可有效期和取水限額內有償轉讓相應的取水權。

　　對依法納入取水許可管理的引調水工程等水資源配置工程管理單位，可以將工程完全達效前暫時結余的取水許可指標，在取水許可有效期和取水限額內，依托河流水系、供水工程、灌區渠系等，向其供水范圍外其他地區有需求的取用水戶轉讓相應的取水權，提升供水效益，促進工程達效。交易期間，交易水量占轉讓方所在行政區用水總量控制指標和江河水量分配指標，不占受讓方所在行政區用水總量控制指標和江河水量分配指標。

　　（六）創新跨省區用水權交易措施。鼓勵縣級以上地方人民政府或其授權的水行政主管部門、單位，探索對區域、取用水戶、灌區和公共供水管網內用水戶節余或閑置的可用水量進行回購或收儲，在保障區域生活、農業、生態合理用水需求下，將回購與收儲的可用水量用于開展跨省區用水權交易。

　　因地制宜推進跨省區非常規水交易、水預算節余額度交易，以及具備利用黃河水、外調水、非常規水等多水源的省區之間通過用水權交易促進水源置換。鼓勵社會資本、金融機構通過參與節水供水工程建設運營、合同節水管理等方式，將節約下來的用水權開展跨省區用水權交易。創新用水權綠色金融措施，大力支持各地探索開展用水權抵押、入股、信托等多種交易行為以及綠色信貸、綠色保險、綠色債券等金融產品和服務，豐富和拓展水生態產品價值實現路徑。

　　四、健全用水權交易平臺體系

　　（七）強化全國水權交易系統應用。充分發揮中國水權交易所作為國家用水權交易平臺的作用，優化平臺結構和功能設計，健全黃河流域、區域用水權交易平臺體系，建立公開、公平、公正的用水權交易運作機制，統一交易規則、技術標準、數據規范。完善全國水權交易系統功能，匯集、發布用水權供需信息，加強信息資源共享互認，形成黃河流域統一用水權交易信息網絡，并通過信息共享等方式逐步納入公共資源交易平臺體系，支撐用水權交易安全、高效、規范、便捷開展。

　　（八）推進用水權相對集中交易。黃河水利委員會和相關省級水行政主管部門按照統一部署、分級應用的要求，引導各類交易主體充分應用全國水權交易系統開展交易。黃河流域跨省區、水資源超載地區的用水權交易，原則上在黃河流域水權交易電子大廳進行，鼓勵其他用水權交易在依托全國水權交易系統建立的區域水權交易電子大廳開展。灌溉用水等小額交易可通過全國水權交易系統APP便捷開展。

　　五、完善水資源監測體系

　　（九）加快水資源監測體系建設。黃河水利委員會和相關省級水行政主管部門要落實《全國水資源監測體系建設總體工作方案（2024—2027年）》和《取水計量技術導則》（GB/T28714—2023）要求，加快推進水資源監測體系建設，應裝盡裝取水口取水計量設施，應設盡設河湖斷面監測站點，加密地下水監測站網。黃河干流和主要支流一級取退水口要做到取退水計量全覆蓋，規模以上的非農取水以及調水工程、5萬畝以上大中型灌區渠首取水口應安裝取水在線監測計量設施，并將在線計量數據全面接入全國取用水管理平臺，夯實用水權初始分配、交易和監管的基礎支撐。

　　（十）強化用水權交易與水資源管理信息共享。國家用水權交易平臺應強化全國水權交易系統與全國取用水管理平臺、黃河水量總調度中心等信息系統的互聯互通，實現取用水監測計量數據、超許可計劃取水信息、取水口與取用水戶信息、用水權初始分配、用水權交易及抵押質押數據的匯集共享，打通用水權事前事中事后監管鏈條。黃河水利委員會和相關省級水行政主管部門加強監測計量數據歸集處理和分析應用，及時評估用水權交易及使用效果。

　　六、加強用水權交易市場監管

　　（十一）實行用水權交易負面清單管理。在積極探索黃河流域跨省區用水權交易過程中，黃河水利委員會和相關省級水行政主管部門要切實加強水資源用途管制，逐步細化明確用水權交易負面清單并嚴格管理，規范用水權交易。對不具備監測計量條件的，造成或加劇水資源超載的，擠占居民生活用水、農田灌溉合理用水和基本生態用水的，受讓方為國家產業政策限制類和淘汰類目錄內的建設項目的，交易主體存在取用水嚴重失信行為的，禁止開展用水權交易，切實守好供水安全、糧食安全和生態安全底線。要嚴格管控從黃河流域向外流域進行用水權轉讓，嚴格管控因交易新增引黃灌溉用水量。

　　（十二）加強用水權交易日常監管。黃河水利委員會和相關省級水行政主管部門應加強用水權交易日常監管，重點對用水權交易水量的真實性、交易程序的規范性、交易是否屬于負面清單的情形、交易后雙方用水行為的合規性等進行監管，跟蹤評估用水權交易效果，對用水權交易弄虛作假、交易不規范等問題，應依法依規處理，并納入取用水領域信用評價，切實規范用水權交易及管理行為。

　　從黃河流域向外流域進行用水權轉讓的，因交易新增引黃灌溉用水量的，交易轉讓方所在省級水行政主管部門應當在交易前書面征得黃河水利委員會同意。跨省區用水權交易涉及黃河水利委員會直管河湖（河段）和直管工程的，交易轉讓方所在省級水行政主管部門應當在交易前書面征求黃河水利委員會意見，黃河水利委員會應當在10個工作日內書面答復。對禁止或限制情形之外的用水權交易，要加大鼓勵支持力度，簡化行政管理程序，降低交易制度成本，穩定交易市場預期。積極培育市場中介服務組織，提供供需信息收集等服務，建立用水權交易第三方和生態環境影響評估及補償機制。

　　七、強化用水權交易組織保障

　　（十三）加強組織領導。水利部將加強跟蹤指導，對各地用水權交易工作予以指導、支持和監管。黃河水利委員會和相關省級水行政主管部門要切實把黃河流域用水權交易制度體系建設作為落實水資源剛性約束制度，促進水資源優化配置和節約集約利用的重要舉措，加強組織領導，落實工作責任，細化政策措施，積極探索和規范推進黃河流域跨省區用水權交易。

　　（十四）加強溝通協作。黃河水利委員會和相關省級水行政主管部門要加強溝通協調，密切工作聯系，切實加強在用水權初始分配、取用水管理、水量調度管理等方面的信息共享，及時研究解決交易中的有關問題，協同推動黃河流域跨省區用水權交易，培育壯大黃河流域用水權交易市場。國家用水權交易平臺要做好用水權交易規則完善、系統應用、平臺體系建設等工作，為黃河流域跨省區用水權交易提供服務保障。

　　（十五）加強宣傳引導。黃河水利委員會和相關省級水行政主管部門要及時公開用水權交易有關信息，加大對用水權交易宣傳報道力度，及時總結推廣各地在用水權交易方面的經驗做法和典型案例，充分調動各地區、用水戶參與用水權交易的積極性，營造推進用水權交易的良好氛圍。黃河水利委員會和相關省級水行政主管部門要及時將用水權交易情況報送水利部水權交易監管辦公室。

　　黃河流域省內跨市縣之間開展的用水權交易以及其他流域開展的跨省區、省內跨市縣之間的用水權交易，參照本意見執行。

水利部

2025年6月5日