住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部 交通運(yùn)輸部 水利部等

國務(wù)院安委會辦公室 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部 交通運(yùn)輸部 水利部 國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會 國家鐵路局 中國民用航空局 中國國家鐵路集團(tuán)有限公司關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)隧道工程安全管理的指導(dǎo)意見

安委辦〔2023〕2號


各省、自治區(qū)、直轄市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)安委會、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳（局、委）、交通運(yùn)輸廳（局、委）、水利廳（局）、國資委，各地區(qū)鐵路監(jiān)管局，民航各地區(qū)管理局，各鐵路局集團(tuán)公司、各鐵路公司，有關(guān)中央企業(yè)：

當(dāng)前我國隧道（洞）建設(shè)規(guī)模巨大，但工程本質(zhì)安全水平不高，坍塌、火災(zāi)等事故時有發(fā)生，安全生產(chǎn)形勢嚴(yán)峻。為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于安全生產(chǎn)的重要論述精神，深刻吸取近年來隧道施工安全事故教訓(xùn)，全面加強(qiáng)隧道工程安全管理，有效防控重大安全風(fēng)險，現(xiàn)提出如下意見。

一、總體要求

以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的二十大精神，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，貫徹“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的方針，堅(jiān)持超前預(yù)控、全過程動態(tài)管理理念，進(jìn)一步壓實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任，健全制度體系，強(qiáng)化重大風(fēng)險管控，夯實(shí)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)，有效防范隧道施工安全事故發(fā)生，更好保障重大項(xiàng)目高質(zhì)量建設(shè)，助力經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，切實(shí)保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。

二、壓實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任

（一）嚴(yán)格落實(shí)建設(shè)單位首要責(zé)任。各地各有關(guān)部門要研究制定建設(shè)單位安全生產(chǎn)首要責(zé)任的具體規(guī)定，督促建設(shè)單位加強(qiáng)事前預(yù)防管控，牽頭組織各參建單位建立全過程風(fēng)險管控制度，健全參建單位考核檢查管理制度，強(qiáng)化對勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、監(jiān)測、檢測單位的安全生產(chǎn)履約管理。建設(shè)單位不具備項(xiàng)目管理?xiàng)l件的，應(yīng)當(dāng)委托專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行管理和服務(wù)。政府投資項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將履行基本建設(shè)程序、質(zhì)量安全風(fēng)險管控、合理工期、造價等事項(xiàng)納入“三重一大”集體決策范圍，強(qiáng)化監(jiān)督檢查和責(zé)任追究。

（二）嚴(yán)格落實(shí)參建企業(yè)主體責(zé)任。施工總承包單位依法對施工現(xiàn)場安全生產(chǎn)負(fù)總責(zé)，建立健全項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)和現(xiàn)場安全生產(chǎn)管理體系，落實(shí)全員安全生產(chǎn)責(zé)任制，完善安全生產(chǎn)條件，組織開展施工現(xiàn)場風(fēng)險管控和隱患排查治理。隧道項(xiàng)目負(fù)責(zé)人必須在崗履職，按要求帶班作業(yè)，危大工程等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)施工時必須指派專職安全生產(chǎn)管理人員到場指揮監(jiān)督。總承包單位要與分包單位簽訂安全生產(chǎn)管理協(xié)議，強(qiáng)化管理措施并承擔(dān)連帶責(zé)任，不得轉(zhuǎn)包或違法分包。鼓勵施工企業(yè)和項(xiàng)目配備安全總監(jiān)，并賦予相應(yīng)職權(quán)。嚴(yán)格落實(shí)勘察設(shè)計(jì)單位安全責(zé)任，依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，在設(shè)計(jì)階段采取合理措施降低隧道安全風(fēng)險，在施工圖中提出應(yīng)對風(fēng)險的工程措施和施工安全注意事項(xiàng)，在施工過程中做好設(shè)計(jì)安全交底、施工配合和設(shè)計(jì)巡查等工作。嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)理單位安全責(zé)任，認(rèn)真審查專項(xiàng)施工方案，督促施工單位落實(shí)法律法規(guī)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計(jì)有關(guān)要求，加強(qiáng)日常安全檢查。

（三）強(qiáng)化屬地和部門監(jiān)管責(zé)任。各地各有關(guān)部門要進(jìn)一步提高思想認(rèn)識，把隧道施工安全工作放在重要位置來抓，定期組織分析研判安全風(fēng)險，組織有關(guān)部門按照職責(zé)分工，對本行政區(qū)域內(nèi)容易發(fā)生重大生產(chǎn)安全事故的單位進(jìn)行嚴(yán)格檢查，及時采取針對性措施強(qiáng)化隧道施工安全。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利、鐵路、民航等行業(yè)主管部門要按照“三個必須”的要求，依法加強(qiáng)本行業(yè)領(lǐng)域隧道施工安全生產(chǎn)監(jiān)管，建立與公安、國資委、市場監(jiān)管等部門協(xié)同聯(lián)動機(jī)制，強(qiáng)化聯(lián)合檢查，嚴(yán)格執(zhí)法處罰，定期公布典型執(zhí)法案例，依法落實(shí)失信行為認(rèn)定記錄公布等信用監(jiān)管制度，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)管和有效監(jiān)管。各級安委會要把隧道施工安全納入對地方政府和有關(guān)部門安全生產(chǎn)考核巡查的重要內(nèi)容，按照規(guī)定對隧道施工安全事故進(jìn)行掛牌督辦，對事故有關(guān)責(zé)任企業(yè)和部門進(jìn)行約談通報(bào)。

三、健全制度體系

（四）完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。各地各有關(guān)部門要推動地方性法規(guī)、規(guī)章制修訂工作，明確EPC、BOT、PPP、代建及其他模式下各參建單位安全管理職責(zé)，構(gòu)建以建設(shè)單位為主導(dǎo)、以施工單位為主體、以施工現(xiàn)場為核心的安全生產(chǎn)管理體系，加大對違法違規(guī)行為的處罰力度。研究制定隧道工程項(xiàng)目管理人員的配備規(guī)定和從業(yè)規(guī)范，提高現(xiàn)場安全管理能力。加強(qiáng)軟巖大變形、復(fù)合地層、高地應(yīng)力、高地溫、富水、高瓦斯、高寒高海拔、穿越超大城市中心城區(qū)等復(fù)雜地質(zhì)環(huán)境條件公路、鐵路等隧道安全標(biāo)準(zhǔn)制修訂。加快制定完善隧道施工風(fēng)險清單和重大事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)。

（五）建立合理工期和造價保障機(jī)制。指導(dǎo)建設(shè)單位依法改進(jìn)評標(biāo)方法，嚴(yán)格限定最低投標(biāo)價法的適用范圍，合理界定成本價格，解決低質(zhì)低價中標(biāo)帶來的安全生產(chǎn)投入不足的問題。對技術(shù)風(fēng)險高、施工難度大的隧道工程項(xiàng)目，應(yīng)提高安全生產(chǎn)費(fèi)用提取標(biāo)準(zhǔn)。要從保證工程安全和質(zhì)量的角度，科學(xué)確定合理工期及每個階段所需的合理時間，及時協(xié)調(diào)解決影響工程進(jìn)度的各類問題。嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)工期，不得隨意壓縮合理工期。確需調(diào)整工期的，必須經(jīng)過充分論證，并采取相應(yīng)措施，優(yōu)化施工組織，確保工程安全質(zhì)量。

（六）完善現(xiàn)場安全管理制度。督促施工現(xiàn)場建立隧道關(guān)鍵工序或工序調(diào)整施工前核查驗(yàn)收制度，落實(shí)關(guān)鍵工序施工前的參建各方審查責(zé)任。建立健全施工方案落實(shí)監(jiān)督和糾正機(jī)制，強(qiáng)化施工單位項(xiàng)目管理班子對作業(yè)班組的穿透式管理，嚴(yán)格施工現(xiàn)場監(jiān)理監(jiān)督檢查，防止施工方案和現(xiàn)場施工“兩張皮”。依法制定風(fēng)險分級管控和隱患排查治理、項(xiàng)目安全風(fēng)險管理、重大生產(chǎn)安全事故隱患報(bào)告以及安全教育培訓(xùn)等制度，規(guī)范管控行為。嚴(yán)格控制進(jìn)洞人員數(shù)量和洞內(nèi)高危點(diǎn)位人員數(shù)量，嚴(yán)防人員聚集增大事故風(fēng)險。

（七）優(yōu)化分包安全管理手段。鼓勵施工總承包單位建立分包單位“紅名單”“黑名單”，加強(qiáng)對進(jìn)場施工分包單位和從業(yè)人員的資質(zhì)資格審核，杜絕無資質(zhì)隊(duì)伍和無上崗能力的人員進(jìn)場施工。將專業(yè)分包單位和勞務(wù)分包隊(duì)伍納入總承包單位安全生產(chǎn)管理體系統(tǒng)一管理，嚴(yán)格執(zhí)行施工人員實(shí)名制管理。分包單位應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)施工專業(yè)技術(shù)人員配備標(biāo)準(zhǔn)。對于特長隧道、特大斷面隧道以及地質(zhì)條件復(fù)雜隧道工程，總承包單位必須采取更加嚴(yán)格措施強(qiáng)化分包單位選擇和現(xiàn)場作業(yè)管理。

四、提升重大風(fēng)險防范化解能力

（八）加強(qiáng)勘察設(shè)計(jì)源頭風(fēng)險防范。嚴(yán)格按照法律法規(guī)和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行勘察和設(shè)計(jì)，確保地質(zhì)、水文等勘察成果真實(shí)準(zhǔn)確，隧道斷面、支護(hù)措施和設(shè)計(jì)概算等科學(xué)合理，從勘察設(shè)計(jì)源頭防范化解安全風(fēng)險，防止因勘察工作錯誤或設(shè)計(jì)不合理造成生產(chǎn)安全事故。高風(fēng)險隧道應(yīng)開展專項(xiàng)安全設(shè)計(jì)和綜合風(fēng)險評估，確定合理工期指標(biāo)、設(shè)計(jì)充分輔助措施、科學(xué)制定施工工期，實(shí)施過程中做好超前地質(zhì)預(yù)報(bào)，突水突泥等風(fēng)險區(qū)段應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)有疑必探、先探后挖、不探不挖。加強(qiáng)施工現(xiàn)場勘察、設(shè)計(jì)單位配合，強(qiáng)化動態(tài)設(shè)計(jì)，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)施工前參與檢查和驗(yàn)收，并做好工程施工過程的后評估，對揭示地質(zhì)條件與勘察設(shè)計(jì)不符的，動態(tài)調(diào)整開挖方案、支護(hù)參數(shù)、輔助設(shè)施、施工資源等綜合風(fēng)險應(yīng)對措施。

（九）嚴(yán)格施工現(xiàn)場重大風(fēng)險管控。嚴(yán)格安全風(fēng)險評估制度，建立風(fēng)險工點(diǎn)管理清單。組織制定專項(xiàng)施工方案，落實(shí)方案審批及專家論證流程，規(guī)范施工工序管理，按照方案開展交底、施工和驗(yàn)收工作，落實(shí)錨噴支護(hù)施作的質(zhì)量和及時性、控制施工步距和開挖循環(huán)進(jìn)尺、強(qiáng)化監(jiān)控量測反饋預(yù)警等措施規(guī)定。嚴(yán)格落實(shí)方案變更論證審查程序，嚴(yán)防通過“設(shè)計(jì)優(yōu)化”“工藝變更”“材料替代”等形式降低標(biāo)準(zhǔn)，增大安全風(fēng)險。強(qiáng)化進(jìn)洞施工人員管控和安全技術(shù)交底，加強(qiáng)對作業(yè)人員崗位安全生產(chǎn)和應(yīng)急避險知識的培訓(xùn)教育，以及典型事故案例警示教育，對超前處理、鉆孔、爆破、找頂、支護(hù)、襯砌、動火、鋪軌等關(guān)鍵作業(yè)工序，監(jiān)理人員應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督，項(xiàng)目部管理人員必須進(jìn)行旁站監(jiān)督。對于按照規(guī)定需要進(jìn)行第三方監(jiān)測的危大工程，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)委托獨(dú)立的第三方單位進(jìn)行監(jiān)測。

（十）深化事故隱患排查治理。按照隱患動態(tài)“清零”的原則，督促加強(qiáng)施工現(xiàn)場“日檢、周檢、月檢”等常態(tài)化排查治理，開展季節(jié)性、節(jié)假日、重大活動等專項(xiàng)排查，及時制止和糾正違章指揮、強(qiáng)令冒險作業(yè)、違反操作規(guī)程的行為。建立重大隱患舉報(bào)獎勵和掛牌督辦制度，充分運(yùn)用信息化手段，實(shí)施問題隱患清單化管理和閉環(huán)管理。

（十一）提高應(yīng)急處置水平。針對地區(qū)環(huán)境、隧道類型、地質(zhì)水文條件和風(fēng)險類別等特點(diǎn)，指導(dǎo)參建單位制定綜合應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和現(xiàn)場處置方案。加強(qiáng)應(yīng)急演練，制定演練計(jì)劃，每半年至少組織一次應(yīng)急預(yù)案演練，使所有參建人員熟悉應(yīng)急處置和逃生方式。與臨近救援力量簽訂救助協(xié)議，按規(guī)定配備應(yīng)急物資、裝備，定期進(jìn)行檢測維護(hù)，使其處于適用狀態(tài)。與當(dāng)?shù)貧庀蟆⑺�利、自然資源、地震等部門建立聯(lián)動工作機(jī)制，開展項(xiàng)目營地、場站、臨時作業(yè)場所環(huán)境風(fēng)險評估，遇重大事故或自然災(zāi)害前兆，及時發(fā)布預(yù)警，采取停止作業(yè)、撤離人員等方式，嚴(yán)禁冒險作業(yè)。事故發(fā)生后，有關(guān)地區(qū)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮多部門協(xié)同作用，做好應(yīng)急處置和事故調(diào)查工作。

五、夯實(shí)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)

（十二）加快培養(yǎng)隧道施工安全管理人才。加快培養(yǎng)隧道工程技術(shù)、施工生產(chǎn)、安全管理人員，培育成熟、穩(wěn)定、專業(yè)的人才隊(duì)伍。加強(qiáng)常態(tài)化技能培訓(xùn)，采取績效和獎勵掛鉤機(jī)制，鼓勵一線管理人員考取相應(yīng)職業(yè)資格，提升安全管理知識和技能。大力推進(jìn)校企合作，鼓勵企業(yè)根據(jù)隧道施工實(shí)際需求，采取訂單式培養(yǎng)方式，培養(yǎng)隧道施工專業(yè)人才。

（十三）推進(jìn)核心技術(shù)工人隊(duì)伍建設(shè)。鼓勵施工企業(yè)通過培育自有建筑工人、吸納高技能技術(shù)工人和職業(yè)院校畢業(yè)生等方式，建立相對穩(wěn)定的核心技術(shù)工人隊(duì)伍。鼓勵發(fā)包人在同等條件下優(yōu)先選擇自有建筑工人占比大的施工企業(yè)。建立健全建筑工人終身職業(yè)技能培訓(xùn)和考核評價體系，建立企業(yè)間培訓(xùn)教育互認(rèn)平臺，避免重復(fù)無效培訓(xùn)。營造職業(yè)技能等級與勞動報(bào)酬掛鉤的市場環(huán)境，增強(qiáng)工人接受安全培訓(xùn)教育的積極性。

（十四）加大先進(jìn)工藝技術(shù)推廣應(yīng)用。大力實(shí)施“科技興安”，推進(jìn)“機(jī)械化換人、自動化減人”，加大機(jī)械化、信息化及先進(jìn)技術(shù)推廣應(yīng)用，鼓勵采用TBM、盾構(gòu)、礦山法全工序機(jī)械化配套等施工工藝工法，加快推進(jìn)先進(jìn)施工裝備、智能設(shè)備的研發(fā)、制造和應(yīng)用，提高機(jī)械化施工程度。推動提升隧道工程項(xiàng)目信息化、智能化和精細(xì)化管理水平。加快淘汰嚴(yán)重危及安全的施工工藝、設(shè)備和材料。

六、強(qiáng)化支撐保障

（十五）注重示范引導(dǎo)。各地各有關(guān)部門要及時總結(jié)和推廣典型經(jīng)驗(yàn)和做法，加強(qiáng)隧道施工企業(yè)、隧道建設(shè)項(xiàng)目安全生產(chǎn)示范創(chuàng)建工作，推動新技術(shù)、新裝備、新工藝、新管理模式的應(yīng)用，形成一批可復(fù)制、可推廣的創(chuàng)新成果。對安全管理規(guī)范、三年內(nèi)未發(fā)生生產(chǎn)安全事故和涉險事件的參建企業(yè)，可給予提高安全生產(chǎn)措施費(fèi)撥付比例、依法適當(dāng)減少執(zhí)法檢查頻次、支持申請政策性資金和各類評優(yōu)評先等激勵措施。有關(guān)中央企業(yè)要強(qiáng)化示范引領(lǐng)，帶動全行業(yè)安全管理水平提升。

（十六）充分發(fā)揮市場機(jī)制作用。依法推行安全生產(chǎn)責(zé)任險，切實(shí)發(fā)揮保險機(jī)構(gòu)參與風(fēng)險評估和事故預(yù)防作用。培育壯大安全咨詢行業(yè)，鼓勵建設(shè)單位、施工企業(yè)聘用第三方專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)參與安全管理，破解部分企業(yè)自身安全管理能力不足的難題。鼓勵各行業(yè)主管部門通過政府購買服務(wù)等方式，彌補(bǔ)監(jiān)管人員力量不足的短板，強(qiáng)化隧道施工安全監(jiān)管專業(yè)能力。

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2023年2月17日