廣東省深圳市人民政府

深圳市地下空間開發利用管理辦法

深圳市人民政府令（第337號）


　　《深圳市地下空間開發利用管理辦法》已于2021年4月13日經深圳市人民政府六屆二百五十九次常務會議審議通過，現予公布，自2021年8月1日起施行。

　　市長 覃偉中

　　2021年6月9日

　　深圳市地下空間開發利用管理辦法

　　第一章 總 則

　　第一條 為了加強地下空間開發利用管理，促進地下空間綜合、系統開發，集約節約利用城市空間資源，適應城市現代化和可持續發展需要，根據《中華人民共和國土地管理法》等法律、法規，結合本市實際，制定本辦法。

　　第二條 本辦法適用于本市行政區域內地下空間開發利用及其監督管理。

　　法律、法規對涉及國防、人民防空、防災減災、文物保護、礦產資源等地下空間開發利用有規定的，從其規定。

　　第三條 本辦法所稱地下空間是指地表以下的空間，包括結建式地下空間和單建式地下空間。結建式地下空間是指由同一主體結合地面建筑一并開發建設的地下空間。單建式地下空間是指獨立開發建設的地下空間；利用市政道路、公共綠地、公共廣場等公共用地開發的地下空間視為單建式地下空間。

　　地下空間實行分層開發利用，分為淺層、中層和深層，近期應當充分開發利用淺層、中層空間，遠期逐步探索深層空間的開發利用。

　　第四條 地下空間開發利用應當遵循統一規劃、科學利用、公益優先、安全環保的原則。

　　第五條 地下空間優先用于建設交通、市政工程、防空防災、環境保護等城市基礎設施和公共服務設施。

　　鼓勵地下空間建設商業、工業、倉儲、物流設施以及體育、文化等項目。

　　禁止地下空間建設住宅、幼兒園（托兒所）生活用房、養老生活用房等項目以及中小學普通教室。

　　第六條 規劃和自然資源主管部門（以下簡稱主管部門）負責本市行政區域內地下空間開發利用的規劃管理和建設用地管理。

　　住房建設主管部門依職責負責地下空間工程施工以及物業管理的監督管理，負責地下空間建設工程消防設計審查、消防驗收和備案抽查等工作。

　　人民防空主管部門負責地下空間開發利用涉及人民防空事項的監督管理。

　　發展改革、財政、生態環境、交通運輸、軌道交通、水務、城市管理等主管部門根據各自職責，做好地下空間開發利用管理的相關工作。

　　第七條 市、區人民政府應當組織相關部門開展地下空間普查，對地下空間的自然狀況、利用現狀、權屬情況及開發利用制約因素等進行調查、監測與評估，涉及的單位和個人應當予以配合。

　　地下空間的基礎調查和資源評估工作經費納入部門預算管理，市、區財政部門按規定統籌保障有關資金需求。

　　第八條 市主管部門應當會同住房建設、人民防空、城市管理等主管部門建立地下空間數據中心，將地下空間基礎調查、規劃建設管理、不動產檔案信息等納入地下空間數據中心，并通過市大數據資源中心實現信息共享。

　　第九條 市主管部門應當組織制定地下空間規劃編制技術規范和建筑設計規則，推行三維地籍管理技術。市生態環境、住房建設、消防、軌道交通和水務等主管部門根據各自職責組織制定地下空間建設和管理相關技術規范。

　　第二章 規劃管理

　　第十條 市主管部門應當會同住房建設、交通運輸、文物、人民防空等主管部門編制全市地下空間開發利用專項規劃，報市政府批準后實施。地下空間開發利用專項規劃的修改程序按照制定程序執行。

　　地下空間開發利用專項規劃應當符合國民經濟和社會發展規劃、國土空間總體規劃，并與人民防空、道路交通、軌道交通、地下綜合管廊、地下管線、海綿城市、建筑廢棄物治理、環境保護等專項規劃相銜接。

　　地下空間開發利用專項規劃應當包括地下空間的發展戰略、總體規模、空間布局、分區管控、分層利用、開發步驟等內容，劃定重點地區范圍，并應當對近岸海域的地下空間開發利用作出要求。

　　第十一條 市主管部門負責組織編制重點地區地下空間詳細規劃，報市政府批準后實施，作為地下空間開發建設的規劃依據。

　　重點地區是指地下空間開發利用專項規劃確定的重點建設的城市各級中心、綜合交通樞紐等地區。

　　重點地區地下空間詳細規劃的內容包括地下空間開發邊界、開發強度、建設規模、使用功能、豎向高程、出入口位置、地下公共通道位置、連通方式以及分層要求等。

　　市主管部門在編制重點地區地下空間詳細規劃時應當明確其規劃管控的強制性內容，涉及重點地區地下空間詳細規劃強制性內容修改的，應當報市政府批準；對非強制性內容進行修改的，由市主管部門批準。強制性內容和非強制性內容按照相關技術規范執行。

　　第十二條 法定圖則、城市更新單元規劃、土地整備規劃等控制性詳細規劃層級的規劃編制和修改時，應當對重點地區以外的地下空間保護、利用提出規劃指引。對于未作規劃指引的地下空間，開發建設時應當由市主管部門組織開展規劃研究，提出規劃設計條件報市政府批準后，作為建設項目規劃審批的依據。

　　涉及軌道交通項目的，按照軌道交通的相關管理規定執行。

　　第十三條 在城市地下空間重點地區開發建設的，根據重點地區地下空間詳細規劃，市主管部門派出機構可以自行編制或者要求建設單位編制建設項目地下空間規劃設計方案，明確地下空間的豎向深度利用要求、分層開發控制要求、地下建筑退線、連通通道方位等內容，地下空間規劃設計方案經市主管部門批準后實施。結建式地下空間工程應當與地表建筑工程一并編制規劃設計方案。

　　重點地區應當充分發揮城市總設計師的技術協調作用，城市總設計師由規劃、建筑、景觀設計等領域的領銜設計師和技術團隊組成。地下空間規劃設計方案在報送市主管部門審批時，應當提交城市總設計師的書面咨詢意見，作為市主管部門審批的重要技術依據。

　　第十四條 建設單位開發利用地下空間的，應當依法申請辦理規劃許可手續。結建式地下空間工程應當與地表建設工程一并申請辦理規劃許可手續，單建式地下空間工程應當申請辦理單獨的規劃許可，可以與其他工程同步辦理相關手續。

　　地下建設用地使用權分層取得的，分層申請辦理地下空間規劃許可手續。

　　第十五條 開發利用地下空間的，建設用地規劃許可應當載明地下空間使用功能、水平投影控制范圍、建設規模等內容。

　　建設工程規劃許可應當載明地下建（構）筑物水平投影建設范圍、退線、豎向高程、建筑面積、使用功能、出入口位置、公共通道、連通通道等內容。

　　第三章 用地管理

　　第十六條 地下空間建設用地使用權的深度和范圍按照滿足必要的建筑功能和結構需要確定。

　　地下空間建設用地使用權的設立和行使，不得損害其他建設用地使用權人及相關權利人的合法權益。

　　第十七條 地下空間建設用地使用權符合劃撥規定的，按照劃撥方式供應；商業等經營性項目，或者同一宗地下空間建設用地有兩個以上意向用地者的，應當采用招標、拍賣、掛牌方式供應。

　　符合規劃并且滿足下列情形之一的，可以協議出讓地下空間建設用地使用權：

　　（一）地表建設用地使用權人申請開發其建設用地范圍內的地下空間，且該地下空間未規劃用作城市基礎設施等公益性項目；

　　（二）需要穿越市政道路、公共綠地、公共廣場等公共用地的地下連通空間或者連接兩宗已設定產權地塊的地下連通空間；

　　（三）附著于地下交通設施等公益性項目且受客觀條件制約，經交通運輸、軌道交通主管部門會同主管部門等單位認定不具備獨立開發條件的經營性地下空間；

　　（四）經市政府確定產權歸社會主體的地下綜合管廊設施用地、區域交通用地、城市道路用地、軌道交通用地和特許經營的公用設施用地；

　　（五）法律、法規、規章規定和市政府決定的其他情形。

　　以協議方式出讓本條第二款第二項規定的地下空間建設用地使用權，地下空間全天候向公眾開放的，按照公共通道用途出讓，允許配建一定比例的經營性建筑，公共通道用途部分免收地價；不能全天候向公眾開放的，按照實際用途出讓。地下連通通道涉及兩個以上建設單位的，在建設用地使用權出讓合同中明確連通通道的土地使用權歸屬。

　　屬于本條第二款第二項規定情形的，也可以通過租賃方式供應地下空間建設用地使用權。租賃期限不超過十年，租賃期限屆滿的三個月前，建設用地使用權人可以按規定申請續期。

　　地下空間建設用地使用權的轉讓、出租、抵押按照相關規定執行。

　　第十八條 軌道交通項目建設過程中，對采用明挖施工方式形成的地下空間，具備獨立開發條件的，應當根據地下空間的規劃功能確定土地供應方式。

　　通過招標、拍賣、掛牌方式出讓軌道交通（含車輛段、停車場、軌道交通站點等）地表建設用地使用權的，市主管部門或者其派出機構可以結合軌道交通主管部門的意見編制招拍掛出讓方案，并按程序報批。

　　第十九條 建設用地供應方案應當依據重點地區地下空間詳細規劃、法定圖則、重點地區外經批準的規劃設計條件等規劃和規劃管理技術規范進行編制，并明確用地的位置、面積、使用性質、開發強度、開發期限、連通要求等規劃條件，經審批后作為建設用地使用權劃撥決定書或者建設用地使用權出讓合同的組成部分。

　　第二十條 單建式地下空間項目的地下建設用地使用權最高出讓年限按照土地用途類別確定。

　　結建式地下空間建設用地使用期限不得超過其土地用途對應的法定最高年限，并且不得超過該宗地地表部分的出讓年限。

　　第二十一條 對于采用明挖法等方式施工的單建式地下空間，涉及的地表用地應當依法辦理臨時用地手續，開發利用后恢復土地原狀。

　　第四章 建設管理

　　第二十二條 市政府可以在地下空間重點地區劃定集中開發區域。集中開發區域應當對地上地下進行整體規劃設計。

　　第二十三條 市、區人民政府可以根據工作需要，指定集中開發區域管理機構。管理機構應當履行下列職責：

　　（一）組織編制集中開發區域的整體規劃設計；

　　（二）對集中開發區域的建設工程設計方案和項目實施方案進行綜合平衡；

　　（三）工程建設實施的協調；

　　（四）市、區人民政府決定的其他事項。

　　第二十四條 集中開發區域的整體規劃設計應當符合法定圖則、重點地區地下空間詳細規劃等上層次規劃，重點明確集中開發區域地下空間的開發規模、空間布局、連通要求、配套設施等管控要求；確有必要對法定圖則或者重點地區地下空間詳細規劃進行調整的，整體規劃設計按程序經市政府審議通過后視為完成相應規劃修改，納入規劃“一張圖”管理系統，并作為集中開發區域的規劃許可依據。

　　第二十五條 集中開發區域的整體規劃設計和建設工程設計方案在審批前，應當要求建設單位提交城市總設計師的書面咨詢意見，作為審批的重要技術依據。

　　第二十六條 集中開發區域的地下建設用地使用權可以單獨劃撥或者出讓，也可以與地表建設用地使用權一并劃撥或者出讓。建設單位應當按照整體規劃設計進行開發建設。

　　除前款規定的建設模式外，政府土地投資開發管理機構可以對集中開發區域進行統一建設，形成土建預留工程。土建預留工程經竣工驗收合格后，移交土地儲備機構收儲并可按照本辦法第三章的規定進行土地供應。

　　第二十七條 軌道交通建設應當與沿線地塊、道路、地下公共通道以及市政設施等工程建設相銜接，按規劃要求預留與周邊工程的接口條件，實現地上地下空間資源一體化高效利用。

　　城市軌道交通工程建設單位可以作為統一的實施主體，將軌道交通規劃控制范圍或者與軌道交通地下設施相鄰的其他地下建設項目，與軌道交通工程進行整體開發建設。

　　在重要軌道交通樞紐地區，市主管部門可以探索站城一體化綜合開發涉及的規劃管理、用地出讓、地價計收、工程建設等政策措施，報市政府批準后實施。

　　第二十八條 結建式地下空間的地下建設范圍不得超出地表用地界線，因與其他地下工程連通或者基于公共利益、安全防護等原因需要超出的，應當符合相關法律、法規、規章和技術規范的要求。

　　第二十九條 市政管廊、軌道交通、地下道路等地下建設工程需要在已出讓地下空間權屬范圍外穿行但涉及他人重大利益的，市主管部門派出機構在規劃許可前應當征求利害關系人的意見；利害關系人對地下建設工程無異議或者有異議但經論證建設工程符合安全和環保等要求的，市主管部門派出機構可以依法作出準予行政許可的決定，市主管部門派出機構在作出許可決定前應當將論證情況向利害關系人公布。

　　第三十條 地下空間建設不得危及地表及地下相鄰建（構）筑物、設施的安全。

　　地下空間建設因通行、通風、通電、排水等必須利用相鄰建設用地的，相鄰建設用地使用權人應當提供必要的便利。建設單位的通行、通風、通電、排水等應當符合相關法律、法規、規章和技術規范的要求，避免對相鄰建設用地使用權人造成損害；造成損害的，應當依法給予賠償。

　　第三十一條 地下空間分層開發利用的，應當共用出入口、通風口和排水口等設施。涉及使用他人取得的地表建設用地修建地下空間出入口的，應當依法與其簽訂地役權合同，并可向不動產登記機構申請地役權登記。

　　地下空間建設工程的設計，應當滿足地下空間對環境保護、防洪防潮、排澇、結構安全和設施運行、維護等方面的使用要求，地面附屬設施應當做消隱處理。

　　第三十二條 地下空間建設項目施工前，建設單位應當制定應急預案和保護措施，告知有關產權人或者管理者，并在施工過程中進行動態監測。

　　地下空間建設項目施工時，建設單位應當采取有效的安全和防護措施，滿足地表空間和地下空間承載、震動、污染、噪聲等方面的管理要求。

　　第三十三條 按照規劃，地下空間工程建設涉及地下連通工程的，建設單位、地下建設用地使用權人或者地表建設用地使用權人應當履行地下連通義務并確保連通工程的實施符合防火、通風、照明等相關設計規范的要求，確保滿足人員疏散和應急救援需要。

　　先建單位應當按照規劃要求和有關設計規范預留地下連通工程的接口，后建單位負責后續地下連通通道建設。

　　第三十四條 地下空間開發建設中，建設單位在規劃基礎上增加城市基礎設施、公共服務設施等情形的，可以給予容積轉移或者獎勵、地價優惠、財政獎補或者依法實施稅收減免等，具體辦法由相關部門制定后報市政府批準。

　　第三十五條 單建式地下空間建設工程項目竣工后，建設單位應當向市主管部門或者其派出機構申請規劃核實，提交竣工圖、竣工測繪報告等資料，未經規劃核實的，不得交付使用。結建式地下空間建設工程隨地表建筑一并申請規劃核實。

　　規劃核實合格后，市主管部門或者其派出機構應當及時將有關數據納入地下空間數據中心。

　　地下工程的竣工驗收按照相關規定辦理。

　　第三十六條 地下建設用地使用權及地下建（構）筑物的不動產登記，按照不動產登記的相關規定辦理。

　　單建式地下建（構）筑物可以單獨辦理地下建設用地使用權及建（構）筑物所有權首次登記。結建式地下建（構）筑物應當與其地上部分一并辦理建設用地使用權及建（構）筑物所有權首次登記。

　　第三十七條 地下建設用地使用權登記以宗地為單位，按照規劃許可建成的地下建（構）筑物，其權屬范圍應當以規劃核實確認的地下建（構）筑物外圍所及的范圍確定（不含樁基礎）。

　　第三十八條 地下空間不動產登記時應當在登記簿及權利證書中注明“地下空間”，并按規劃要求注明用途。人民防空工程的登記，按照人民防空有關規定執行。

　　第五章 使用管理

　　第三十九條 地下空間建（構）筑物和設施的所有權人為地下空間維護管理責任人；地下空間建（構）筑物和設施的所有權人不清晰的，由實際使用人承擔維護管理責任；地下空間建（構）筑物和設施所有權人不清晰且無實際使用人的，由政府指定維護管理責任人。

　　第四十條 維護管理責任人應當建立地下空間安全使用和維護管理制度、突發事件應急預案，并按照規定配備報警裝置和必要的應急救援設施、設備。

　　發現地下空間存在安全隱患的，維護管理責任人應當及時組織整改并消除隱患；安全隱患嚴重的，應當依法立即停止使用。地下空間發生安全事故的，維護管理責任人應當立即采取應急救援措施，并向相關部門報告。

　　第四十一條 地下空間使用期間安全出口、疏散通道應當保持暢通，不得被封閉、上鎖、隔斷、堆物和堵塞。

　　地下空間的安全出口、疏散通道應當符合安全規范，疏散指示標志明顯，應急照明設施運行正常。

　　第四十二條 維護管理責任人應當按照防汛管理的規定，及時發現和處理險情，汛期服從防汛指揮機構的調度指令。對公眾開放的地下空間還應當配備防水擋板、沙袋等物資器材。

　　第四十三條 維護管理責任人應當按照有關規定配備自救器材和輔助逃生設施，不得擅自改變地下空間建（構）筑物防火條件，不得影響人員安全疏散和消防設施正常使用。

　　第四十四條 任何單位和個人不得從事下列行為：

　　（一）擅自拆改或者變動地下空間主體、承重結構；

　　（二）擅自改變地下建（構）筑物規定用途；

　　（三）在地下空間內違法生產、儲存、銷售易燃易爆、有毒有害、放射性等危險物品；

　　（四）向地下空間內違法排入廢氣或者傾倒生活垃圾、建筑垃圾等廢棄物；

　　（五）故意損毀地下空間設置的各類安全設施、設備；

　　（六）法律、法規、規章規定的其他禁止行為。

　　第四十五條 地下空間應當符合民用建筑工程室內環境污染控制規范的要求，應當按照環境保護的要求設置通風、排煙、排污等設施，公共場所的空氣質量應當符合公共場所衛生標準。

　　第四十六條 鼓勵地下空間維護管理責任人投保地下空間相關責任保險。保險公司可以針對地下空間使用管理的具體情況實行差異化費率，通過費率杠桿促進投保單位做好風險防控。

　　第四十七條 平戰結合的地下空間所有權人、使用人或者維護管理責任人應當保證各項防護設施的狀態良好，并確保戰時能迅速投入使用，戰備需要時地下工程所有權人、使用人或者維護管理責任人應當無條件服從統一調度。

　　第四十八條 為了公共利益的需要，依照法定的權限、條件和程序收回地下建設用地使用權、征收地下空間建（構）筑物的，應當依法給予補償。

　　第六章 法律責任

　　第四十九條 地下空間開發利用過程中對已經依法設立的用益物權、建（構）筑物造成妨礙或者實際損害的，應當依法承擔相應的民事責任。

　　第五十條 相關部門或者機構有下列行為之一的，由本級人民政府或者上級主管部門責令改正，通報批評；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分：

　　（一）未依法組織編制本辦法第二章規定的相關規劃的；

　　（二）超越職權或者對不符合法定條件的申請人核發建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證的；

　　（三）對符合法定條件的申請人未在法定期限內核發建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證的；

　　（四）未按要求進行地下空間不動產登記的。

　　第五十一條 未依法取得建設工程規劃許可或者未按照建設工程規劃許可的內容進行建設的，由規劃土地監察機構責令停止建設并限期改正。

　　規劃土地監察機構可以組織具有資質的規劃專業機構進行論證，認定違法建設情形后按照以下規定作出行政處罰決定：

　　（一）尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響且經相關行政管理部門審查認定符合安評、消防、質檢、環保等強制性標準規范的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；

　　（二）無法采取改正措施消除對規劃實施的影響的，責令限期拆除。拆除違法建設工程可能影響相鄰建筑安全、損害無過錯利害關系人合法權益或者對公共利益造成重大損害的，經相關行政管理部門審查認定符合安評、消防、質檢、環保等強制性標準規范后，依法沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。

　　第五十二條 地下空間的建設單位違反本辦法第三十二條規定的，由相關部門依照建設施工管理的相關規定予以處理。

　　第五十三條 違反本辦法第三十三條規定，未按要求預留連通位置，或者不履行地下連通義務的，由規劃土地監察機構責令相關責任主體限期改正，處二十萬元以上三十萬元以下的罰款。

　　第五十四條 違反本辦法規定的行為，本辦法未作處罰規定的，按照有關法律、法規和規章的規定處理。

　　第七章 附 則

　　第五十五條 深汕特別合作區的地下空間開發利用管理參照本辦法執行。

　　第五十六條 本辦法自2021年8月1日起施行。2008年7月23日發布的《深圳市地下空間開發利用暫行辦法》（深圳市人民政府令第188號）同時廢止。