最高人民檢察院

　　檢察機關推進司法責任體系建設典型案例

　　(全國檢察機關檢察改革典型案例 第二批)

　　案例1

　　江蘇省檢察機關細化辦案責任

　　推動檢察權管理全方位、立體式、信息化

　　【關鍵詞】

　　司法辦案責任 全覆蓋 全流程 信息化

　　【改革情況】

　　江蘇省檢察機關緊抓落實司法責任的關鍵環節,以三個明晰、三個重點、三個保障,進一步細化檢察機關司法辦案責任體系,做到放權與監督相結合、制度與科技相結合、懲處與預防相結合,實現檢察權運行管理全方位、立體式、信息化。

　　一、“三個明晰”,為司法辦案科學定責

　　(一)明晰檢察官的職責權限。綜合考慮檢察權屬性的多樣性、檢察官辦案的獨立性和檢察權運行的一體性,司法責任制改革伊始即制定三級院檢察官職權清單,對每一個司法辦案環節的職權進行界定、配置和規范,科學劃分檢察官權力邊界,明確169項職權,實現三級院、四大檢察、十大業務全覆蓋,有效落實“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”要求。隨著改革深入和刑訴規則的修改,對職權清單進行修訂,進一步細化明確檢察長、副檢察長、部門負責人的監督管理職責,特別是強調業務部門負責人對檢察官辦案活動的監督權限,切實扎緊檢察官權力行使的制度籠子。出臺《江蘇省檢察機關辦案團隊評價標準》,科學界定辦案組中檢察官和檢察輔助人員職責。制定《江蘇省人民檢察院檢察委員會工作實施細則》,明確應當提交檢委會審議的七類案件、八類事項,強化檢委會對檢察權運行的監督管理。

　　(二)明晰各主體的監督職責。制定工作辦法,明確相關部門監督職責。案件管理部門以“案”為主體,通過對案件全流程監管、開展質量評查等,側重于發現案件本身的質量或程序性問題;檢務督察部門以“人”為對象,圍繞案件背后檢察官是否正確履職、是否存在廉政風險、是否應追究司法責任開展工作,主動就某方面重大檢察業務的質量效果和違反檢察職責的類案線索進行督察,對確有問題的開展責任追究;控告申訴部門以“信”為來源,承擔涉檢人員信訪舉報、控告案件辦理等,動態掌握情況,為監督提供線索;機關紀委以“紀”為重點,主要承擔廉政警示教育等職責。

　　(三)明晰各部門的銜接配合。各部門監督職責銜接順暢、相互配合、形成合力。機關紀委把紀律挺在前面,強化日常警示教育;案件管理部門、控告申訴部門實時將履職過程中發現的問題線索移送檢務督察部門;檢務督察部門在加強對信訪舉報、類案線索、案件評查等情況的分析研判的基礎上開展工作。同時,建立聯席會議制度,由院領導召集,檢務督察、案件管理、控告申訴、機關紀委和其他相關部門定期會商,匯總研判、分類處置檢察權運行監督制約中存在的突出問題。

　　二、“三個重點”,確保檢察官規范履責

　　(一)以風險源頭把控為重點。強化經常性教育提醒。組織拍攝《全面從嚴治檢永遠在路上》教育片,出臺《江蘇檢察機關十條禁令》,編印《警示教育讀本》《頑瘴痼疾整治教育讀本》等,開展經常性廉政警示教育,明確各項辦案紀律。強化廉政風險防控排查。梳理出司法辦案相關職權190余項,排查出廉政風險點550個,建立相應防控措施1000余條,做法被最高檢領導批示肯定,并在全國檢察機關黨風廉政建設和反腐敗工作會議上作交流發言。針對大量認罪認罰案件檢察官裁量權較大現象,制定《適用認罪認罰從寬制度廉政風險防控實施辦法(試行)》,明確廉政風險防控重點和檢察官、部門負責人、檢察長職責,緊盯關鍵環節強化監督,將六類認罪認罰案件列為案件評查必查案件,保障案件質量。強化案件備案審查。對涉黑、掛牌督辦的涉惡、重大分歧等3類案件,實行省市縣三級院把關,對其他所有涉惡案件實行兩級備案審查,并延伸至涉疫情案件、涉民營企業案件。

　　(二)以案件全程監督為重點。加強部門負責人過程監督。部門負責人通過業務系統實時了解和掌握檢察官辦案情況,及時發現并糾正檢察官辦案中存在的不規范情形,并有權對重點案件、疑難復雜案件提出審核意見、視情況召開檢察官聯席會議討論、建議提交檢察長或檢委會審議等,確保本部門案件辦理質量。加強案件全流程監督。自主研發案管大數據應用平臺,事先梳理檢察機關司法辦案規則寫入平臺,平臺實時抽取、自動比對檢察業務應用系統中的辦案數據。每日對全省案件質量流程監控、電子卷宗制作、律師權利保障、涉案財務管理、案件信息公開等工作實行全面實時監管,對檢察官辦案不規范的情況,如超期、未按規定發送權利告知書或其他程序遺漏等,實時亮燈預警,直接通報到具體院具體案件,直至檢察官按要求整改,規范按期辦結案件,實現案件從進到出全流程、全留痕自動實時監管。加強業務數據定期研判會商。建立業務數據分析研判會商工作機制,每雙月研判會商檢察業務發展態勢、辦案質量、效率效果,分析業務數據反映的辦案問題,及時提醒預警相關業務部門和檢察官重點關注,并為黨組決策提供參考依據。同時,建立檢察官聯席會議、重點案件監督管理、重大事項記錄報告等制度,切實加強對檢察權運行的事中監督。

　　(三)以定期評查督察為重點。堅持“專項評查+隨機評查”,會診案件質量。針對重點案件開展專項評查,常態化開展隨機評查。2020年在全省推廣網上異地專業化評查,異地評查案件共8673件,形成問題清單,督促相關業務部門整改,并對整改落實情況跟蹤通報,評查問題整改率98.65%,同比上升6.38%,把牢辦案質量“生命線”。堅持“常規督察+專項督察”,推動解決易發多發問題。案件質量評查、類案分析研判基礎上,常態化開展集中整治、專項督察活動。2020年開展違規從事營利活動、違反任職回避制度集中整治,對全省三級院18865名檢察人員(含勞務派遣等編外人員)逐人排查,對排查出涉嫌違規從事營利活動的38人逐一制定整改措施。組織開展因不捕不訴申請復議復核、撤回起訴、被判決無罪、被判決免予刑事處罰等四類案件的專項督察,對735件四類案件進行全面排查,查找出29個方面的問題。

　　三、“三個保障”,確保有效追責

　　(一)業績考評保障正確導向。研發“江蘇檢察機關考核平臺”,制定《江蘇檢察機關檢察官業績考評實施辦法(試行)》《江蘇檢察官業績考評指標和計分規則(試行)》,圍繞案件辦理質效,以省院“標準庫”+各級院“本地庫”的形式,細化完善檢察官業績考評體系。突出辦案質量,“標準庫”302個指標中,辦案質量指標144個,占比47.7%。同時,堅持將司法監督結果納入檢察官績效考核指標,并記入個人司法檔案,考核結果與個人年度考核、評先樹優、司法績效獎金掛鉤,倒逼檢察官規范高效履責,有效保障規范司法正確導向。

　　(二)智能監督保障運行高效。創設智能化精準化案件質量評查機制。依托案件管理智能輔助應用平臺和電子卷宗系統,在全國首創市內跨縣區案件質量網上交叉評查、全省跨市指定罪名網上專項評查機制,每日、每月、每季、每年動態比對、篩查、通報全省司法辦案質量情況。推行大異地專業網上評查后,發現的問題逐漸由程序向實體轉變,發現的問題也更加精準,對檢察官辦案監督指導也更加精準。建成使用視訊綜合應用管理平臺。整合全省三級檢察院司法辦案、信訪接待、機關周邊安防等重要場所16000余路監控視頻,實現遠程監督全覆蓋,辦案場所使用規范率上升至98%、檢察人員辦案行為規范率上升至99%、辦案安全率實現100%。

　　(三)嚴肅追責保障監督剛性。加強檢察官懲戒。出臺《江蘇省檢察官懲戒委員會工作規則》和《懲戒辦法》,明確司法責任的認定和追究程序,對檢察人員因故意違反法律規定辦理案件,或者因重大過失導致案件錯誤并造成嚴重后果的,嚴肅追究司法責任。如對某市檢察機關1名構成重大過失、1名構成一般過失、3名承擔監督管理責任的檢察人員,依規定進行處理處分。常態化檢視案件。對存在瑕疵、造成較大影響的案件,認真開展檢視剖析。省院先后召開2次案件檢視會、對6個案件在全省范圍內開展自我檢視,并責成7個單位召開案件剖析會進行檢視剖析;組織對2018至2020年40件國家賠償案開展專題剖析,逐案分析原因、總結反思教訓。強化追責問責。對存在重大過失、一般過失、監督失責或違反辦案程序和相關規定等情況的責任人,分別采取不規范司法行為約談、提醒談話、批評教育等方式問責,在全省檢察機關形成震懾。對在執法督察中發現問題的4名責任人進行追責,對4名責任人進行不規范司法行為約談,對39名責任人進行提醒談話或批評教育。

　　【典型意義】

　　自立體構建檢察辦案責任體系以來,江蘇省檢察機關“四大檢察”案件質量指標持續向好。2020年無罪案件數量、撤回起訴、法院退回案件數量下降,民事生效裁判監督案件抗訴改變率與再審檢察建議法院采納率位列全國前列,行政生效裁判監督案件提出抗訴和再審檢察建議數大幅上升,采納率高于全國平均水平,公益訴訟案件受理數同比顯著上升。通過構建定責、明責、履責、考責、追責的有效閉環、環環相扣,確保“放權不放任”,有效防止了案件質量風險和廉政風險。

　　案例2

　　黑龍江省人民檢察院統籌辦案與管理

　　建立市分院檢察長差異化考評規則

　　【關鍵詞】

　　市分院檢察長 業績考評 差異化

　　【改革情況】

　　針對擔任領導職務的檢察官的考評,如何區別建立符合該類主體的考評模式,是推行業績考評工作中的難點。黑龍江省人民檢察院按照最高檢對于擔任領導職務檢察官業績考評的相關工作要求,結合本省實際,制定了《黑龍江省檢察機關市分院檢察長業績考評實施細則(試行)》(以下簡稱《實施細則》),在市分院檢察長業績考評的創新實踐中,取得初步成效。

　　一、考評內容上,統籌考慮辦案成果和管理成效

　　一方面,業績考評的專業性,決定了業務工作仍要作為檢察長考評的重點內容,所以在制定《實施細則》時,將檢察長自身辦案情況作為效率指標的主要評價內容,并鼓勵其重點辦理重大疑難復雜案件,在系數設置和分值權重上對實體案件、疑難案件予以傾斜。另一方面,考慮到檢察長工作中業務指導與管理內容占比較大的特點,為更好發揮其作為組織者、領導者的頭雁作用,帶動整個地區檢察工作有序開展,將能夠體現其領導能力的轄區兩級院檢察業務實績,也納入檢察長考評范圍。比如,轄區兩級院辦理的指導性案例、典型案例,由于在案件類型上、辦理方式上、法律適用上均具有典型性和指導意義,體現了檢察長站位較高的指引、審核、把關工作,凸顯了檢察長的管理水平和業務素質,因此,《實施細則》將該部分工作內容,納入檢察長考評的質量指標范圍。又如,《實施細則》將“以上看下”(系黑龍江省檢察院對各市分院考核評價機制)業務類考核結果中,被評定為優秀的業務工作,確定為質量考評指標加分標準。這主要是考慮“以上看下”評價的業務類工作,能夠集中反映當地檢察機關的整體成績,是檢察長在某一方面、某一條線業務工作中付出努力的成果折射。通過這種方式,從省級院視角,既可以對重點工作內容予以肯定評價,又可節約考核資源和評價成本,促使兩種考評制度相互補充,使《實施細則》內容更加全面合理。

　　二、考評體例上,遵循既有框架又有適度創新

　　市分院檢察長業績考評是檢察官業績考評體系的一部分,所以在考評制度的體例設計上仍沿用最高檢對檢察官業績考評的質量、效率、效果三類指標的模式。但是在整體指標類別不變的前提下,在具體考評內容設置上,省檢察院結合檢察長工作涉及業務面廣、內容繁雜的特點,認為不宜在檢察長考評實踐探索初期過多地設置指標內容,應抽取有代表性的工作內容,以點帶面地評價檢察長的業務把控和統籌領導能力,為考評中結合問題實時調整留出空間。有鑒于此,選擇了部分能夠集中反映檢察長工作情況以及具有引導作用的工作內容,進行考評指標設置。比如,對于效果指標的考評,著重通過工作經驗或成果等獲上級單位、主要領導的肯定情況,重點突出評價工作成果,以點帶面地反映所在地區檢察工作情況。又如,貫徹落實張軍檢察長在第十五次全國檢察工作會議上“院領導應當主要辦信訪申訴案,每辦一案,都是更深入廣泛調研,可從中發現、解決許多監督辦案和檢務管理中的深層次問題”的要求,引導檢察長辦理信訪申訴案件,主持公開聽證,在效率指標的考評內容中,單獨設立分值予以評價,發揮業績考評指揮棒作用。

　　三、考評規則上,充分考慮檢察長換屆、調任等實際情況

　　相對于一般檢察官業績考評而言,檢察長業績考評的一個難點就是如何科學處理檢察長調任、換屆等特殊情況,既不讓業績考評“缺位”,又保持客觀公正。在2020年度業績考評中即存在一些市分院檢察長新任、轉任、退休等特殊情況,使得考評規則在檢察長辦案基礎數量的確定、檢察長工作業績所屬地區的認定等方面產生分歧。經過研討論證并提交省檢察院黨組會審議,確定新任、轉任檢察長以考評周期內任期超過半年的地區為考評業績所屬地;新任職檢察長任期不足半年的,由考評委員會結合其在原單位工作情況對其考評等次予以認定,但不參與考評排名。這一做法彌補了檢察長調任、換屆等特殊情況下的考評“缺位”問題,較好地把握住了業績考評全覆蓋的效度,贏得了檢察干警的普遍認可。

　　【典型意義】

　　建立區別于普通員額檢察官考評制度的市分院檢察長考評規則,是檢察官業績考評工作合理化、精細化的內在要求,也是緊緊抓住領導干部這個“關鍵少數”,發揮考評“指揮棒”作用,有針對性地引領這類考評主體的工作側重,以更好地發揮領導干部在檢察工作中的帶頭、示范作用。

　　案例3

　　天津市人民檢察院優化層級責任

　　構建基層院綜合評價體系

　　【關鍵詞】

　　業績考評 綜合評價 一體化管理

　　【改革情況】

　　天津市人民檢察院在建立健全檢察官業績考評體系的同時,對原有層級化評價體系進行重構,堅持主觀評價與客觀評價、檢察業務與檢察管理、靜態考評與動態監測四個維度的融合,構建了與檢察官業績考評體系各有側重、相互補充、相互促進的綜合評價體系,有力推動檢察工作高質量發展。

　　一、綜合評價體系的目標、方法與導向

　　(一)評價目的。綜合評價的目的是引領全市各級院以高度的政治自覺、法治自覺、檢察自覺,認真貫徹落實中央和最高檢、市委的各項決策部署,充分發揮檢察職能,強化法律監督,持續促進檢察工作高質量發展,為經濟社會高質量發展服務。

　　(二)評價主體。綜合評價體系的評價主體為天津市院,評價對象為各分院和各區院,市院成立綜合評價工作領導小組及其辦公室,負責制定評價方案,組織、協調評價具體工作事項,市院各職能部門負責本條線具體考評。

　　(三)評價指標。評價指標主要由隊伍建設、檢察業務、政務綜合三大項組成,其中,隊伍建設指標主要包括貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神、黨中央決策和最高檢、市委部署要求情況,抓黨建帶隊建情況,落實全面從嚴治黨主體責任和意識形態工作責任制情況。檢察業務評價指標以最高檢《檢察機關案件質量主要評價指標》為主要依據,圍繞“四大檢察”“十大業務”及天津市特色檢察工作進行“本地化”設置。政務綜合評價指標主要包括綜合辦公、新聞宣傳、信息化建設、技術辦案、檢務督察等。考評指標設置在數量上嚴格限制,從原來基層院考核設置的580項指標精簡到138項,同時保持指標體系的動態開放,根據工作需要每年進行動態調整。

　　(四)評價方法。突出評價的客觀性,對隊伍建設、政務綜合評價,可量化或者確實有客觀依據的納入評價。對檢察業務評價,主要依據業務數據進行量化評價,重點對能夠反映辦案力度、辦案質量和效果的指標數據進行評價。評價周期為全年,1-6月進行一次半年評價。建立業務數據分析研判會商機制彌補動態監測功能。考評體系還設置異議復核機制,確保考評工作的公平、公正、公開、規范。有效避免了原有基層院考評中結果過度量化、分值配比難以平衡、指標設置不科學、考評程序過于繁雜等問題。

　　(五)評價導向。突出辦案質效,依據客觀數據或客觀事例,以述評形式開展正負向評價,既有正向的分析評價,以激勵先進,也注重橫向對比,堅持問題導向,點名道姓點出問題,提出對策建議,鞭策相對薄弱的工作加以改進。同時輔之以具體數據分析,不再單純以數據論成敗,不再進行分值量化,不再進行劃檔排名。

　　二、綜合評價體系的主要優勢

　　與以往的基層院考核體系相比,綜合評價體系具有指標清晰、導向鮮明、簡便易行等優勢,主要體現在以下幾個方面。

　　(一)思維模式上更加注重激發各級院發展內生動力。重構后的綜合評價體系不再像以往是為了進行考核、評比,落腳點在于傳導壓力、激勵引導,有效推動各院的工作,對各下級院的具體工作進行綜合評價、公示,精準畫像,把脈問診。指標設定主要是圍繞最高檢通報的核心數據和應當落實中央、市委和高檢要求的重點工作,同時明確各項指標的定義,便于各級院正確把握理解。評價過程中,對指標的完成情況原則上按照正向不多于5個院,負向不少于2個院的評價原則開展評價,只計個數不計權重分值,不再設定具體的分值,也不進行累計疊加、排名排序。主要目的就是讓各級院對于自身重點核心業務數據的工作情況予以掌握,對負向評價項目及時采取有針對性的措施不斷加以改進。

　　(二)考評對象上更加突出各級院的整體工作。重構前的考核對象為基層院的具體工作部門,由市院各個條線負責本條線的考評工作,事前公布方案,考核后計算分值進行排名。重構后更加強化“強基導向”,突出各基層院的整體工作,不再分具體是哪個部門,不會再出現“本末倒置”“喧賓奪主”的現象。同時將分院和鐵檢院也都納入綜合評價體系,實施有效管理,進行工作壓力傳導,以各項評價指標的持續改進,推動各條線、各院工作整體提升,進而帶動全市檢察工作整體進階上位、高質量發展。

　　(三)評價方法上更加注重質量和效率。重構前的考評主要是年初制定考評指標,年底向各院的具體部門要各指標的完成情況,后匯總計分。重構后的評價體系主要是根據檢察業務核心數據,在各院之間進行橫向比較,與全國相應數據對標對表,數據統計更順暢準確,不再“難產”。改變了原來年底要用一個多月的時間向各院的具體部門要數據,再進行逐一核實匯總統計的現象。既減少了工作的繁雜與負累,又增加了評價的客觀與公正。同時,對各項指標不打分,只對工作的質量和效率進行正負向評價,強化對各院各項指標數據的“述”和“評”,各院每項工作的優劣在評價報告中一目了然。

　　(四)評價結果上更加注重客觀權威。市院綜合評價辦公室匯總形成初步評價意見后,由擔負綜合評價職能的相關部門進行核實比對,不再為某項工作賦分值、配比評分,然后提交院黨組會議審議后在全市檢察系統公開。公開后組織各院結合工作實際,圍繞綜合評價指標確定的工作導向,對綜合評價情況逐項分析研判,進一步鞏固優勢,補短板強弱項;市院各職能部門根據評價情況,有針對性地對各分院、基層院加強指導,督促對口條線負向指標的改進推動,特別是對本條線對標最高檢指標相對落后的項目、負向指標相對較多的基層院,主動、靠前指導,并定期通報整改進度,增強綜合評價結果的權威性。

　　三、綜合評價體系的主要措施

　　(一)堅持系統觀念,實現評價精準化。注重提前謀劃,在每個評價年之初便進行制定,并結合年度重點工作進一步完善指標設置和指標定義,有效強化辦案指標導向作用。突出辦案質效,將“案—件比”作為刑事檢察核心指標,對能夠直接評價審查逮捕、審查起訴案件質量的無罪判決數等6個剛性指標,只要發生即給予負向評價。加強系統集成,在確保評價體系相對穩定情況下,對已經形成定式的指標適當瘦身。如原來在刑事檢察工作指標體系中對綜合治理類檢察建議工作單獨評價,在2020年度綜合評價時對各類檢察建議一并整合總體評價。使評價指標導向性更加明顯,評價契合度更高,為各院抓好工作提供了遵循。

　　(二)預留發展空間,實現評價本土化。注重發揮評價的整體作用,不打分、不設權重,點面結合,提升評價質量。針對各院情況不同,除了規定硬性指標外,不搞一刀切,給基層院特色工作留下自主的空間,鼓勵各基層院根據具體情況,打造本土自身的特色亮點。各基層院勇于探索實踐、自覺爭創一流的內生動力進一步激發,截至目前,全市各基層院凝煉形成了晨曦未檢、西青檢察KPI(關鍵績效指標)等21個工作品牌。

　　(三)完善指標體系,實現評價動態化。隨著司法理念、工作部署、工作重點等的變化而進行實行動態調整,與時俱進“增、減 、調”。“增”就是需要落實中央、市委和最高檢新的要求或舉措,及時添加指標,確保落實。“減”就是當有些考核項目已經發生變化或不合時宜,應從評價中及時剔除。“調”就是隨著工作的不斷深入,業務工作的側重點可能有所調整,評價項目標準也相應調整,使靶向性更加精準。對全市檢察機關運行態勢普遍良好的指標,比如全市各級院復議復核改變率均為0,統一不作正負向評價;又比如認罪認罰從寬制度適用率,不再以適用比率排名,不再對絕大多數院作出正向評價,只對適用率低于85%的院進行負向評價,進一步突出認罪認罰從寬制度適用的導向作用。而對全市檢察工作中較為突出的短板弱項,比如民事檢察,負向評價涉及的院就比較多,目的就是要增強危機意識,不斷改進工作。

　　(四)借助科技手段,實現評價信息化。充分利用信息化手段,明確考評“數據以案管為準,案管以系統為準”的原則,檢察業務數據通過統一業務應用系統提取,改變以往考評指標涉及項目多、分數計算比較繁雜,靠人力挨個去統計、篩選、填錄,再逐人、逐案去核對的局面。對于非檢察業務的綜合性評價指標堅持瘦身減項,不必要的、沒有客觀依據的一律不作為評價指標,納入評價指標的也要以日常掌握的數據為準,不再為了評價而向各院要報表、要臺賬、要數據,增加無謂的工作負擔。研發《檢察信息直報系統》《案例報送應用平臺》等軟件系統,實現了各項數據直接抓取、自動導入、考核項目靈活配置、評價結果自動產生的功能,數據更加科學、準確、客觀。

　　【典型意義】

　　天津市檢察機關的綜合評價體系運行兩年多來,與檢察官績效考評形成了各有側重、相互補充、相互促進,原有基層院考核體系的弊端和問題得到基本解決,在落實司法責任制、提升法律監督能力和監督效果上發揮了“風向標”“指揮棒”作用,增強了上下層級監督指導責任落實力度,提升了檢察工作整體質效。

　　案例4

　　云南省檢察機關壓實領導干部帶頭辦案責任

　　引領檢察工作高質量發展

　　【關鍵詞】

　　領導干部 帶頭辦案 引領示范 重大疑難復雜案件

　　【改革情況】

　　近年來,云南省檢察機關著力健全工作制度、強化責任擔當、完善監督機制,落實領導干部直接辦案、辦重大疑難復雜案件要求,推動司法責任制落實、辦案質效提升、管理水平提高。

　　一、規范領導干部帶頭辦案、親歷辦案職責,健全領導干部常態化辦案機制。2016年制定出臺《云南省人民檢察院入額院領導及部門負責人直接辦理案件暫行規定》,2018年、2019年先后制定《關于全面落實檢察長帶頭辦案和列席人民法院審判委員會要求的通知》《關于進一步加強檢察長、副檢察長、檢察委員會專職委員辦理案件工作的通知》,規范領導干部辦案工作。一是細化辦案責任系數。要求將各級檢察院副檢察長、基層檢察院檢察長全部配置在公訴、偵查監督等一線業務崗位,同時將市縣兩級院副檢察長、檢委會專職委員直接納入統一業務應用系統中參與輪案,并對院領導直接辦理案件數量的占比系數作出明確規定。二是明確親歷辦案事項,防止走過場。詳細規定閱卷、提審、審查、出庭等員額檢察官必須親歷的事項,杜絕全程代為辦案的現象,從根本上改變以往領導干部辦案中看紙質材料多、聽匯報多,審閱卷宗少、面對當事人少的情況。三是嚴格執行“隨機分案為主,指定分案為輔”的案件承辦人確定機制。明確通過升級檢察業務應用系統,將領導干部以檢察官身份確定為直接承辦人,按規定編入固定辦案組織參與輪案,并獨立負責辦理案件,避免發生干預分案、挑案辦理等情況。四是實行院領導直接輪案機制。怒江州檢察機關針對入額院領導占員額檢察官比例較高的實際,院領導直接輪辦案件,全州4個基層院檢察長均在各自案件中出庭支持公訴,2020年貢山縣檢察院的院領導直接辦案數占全院案件數的80%。2019年、2020年全省檢察機關領導干部辦案數連續位居全國前列,其中,2020年全省檢察機關領導干部辦案數達40308件,領導干部人均辦案49.64件,占同期全省員額檢察官人均辦案數的39.09%。

　　二、強化領導干部帶頭辦理重大疑難復雜案件責任,充分發揮辦案示范引領效應。全省各級檢察院領導干部嚴格落實相關制度,主動帶頭辦理重大、疑難、復雜的影響性案件,不斷提高司法辦案能力,帶動辦案質量和辦案效果整體提升。一是檢察長帶頭辦理影響性案件。如,省檢察院檢察長包案化解申訴長達10余年的譚某某申訴案,親自接談申訴人及其代理人、親自閱卷,在作出維持存疑不起訴決定后,充分考慮被害人家庭實際困難,協調各方給予被害人司法救助,面對面傾聽被害人心聲,深入釋法說理,推動案件息訴罷訪、案結事了。二是帶頭辦理重大、疑難、復雜案件,推動辦案質量效果提升。掃黑除惡專項斗爭中,全省三級檢察院入額領導干部帶頭辦理黑社會性質組織犯罪案件,省檢察院及州市檢察院領導認真落實涉黑涉惡犯罪掛牌督辦包案制度,從審查案卷做起,加強對案件的直接辦理、部署、全程指揮,嚴控案件質量,確保辦案三個效果有機統一。三是案件類型全覆蓋,帶動業務條線辦案工作上臺階。從案件類型來看,2021年上半年,各級檢察院領導直接辦理的案件覆蓋“四大檢察”,其中,刑事(含刑事執行、未檢、控申)、民事行政、公益訴訟案件分別占70.02%、15.64%、10.26%。昆明鐵檢分院檢察長直接承辦公益訴訟案件,會同中國鐵路昆明局、大理州等相關單位負責人實地調查祥云縣沙龍鎮謝官營村委會楚大鐵路線K128+800左側村民私打水井危害鐵路安全問題,審慎采取磋商方式推動祥云縣先后解決高鐵線下重點安全隱患點25處,帶動同類案件辦理,保障高鐵線下安全。

　　三、加強領導干部帶頭辦案監管,防止領導干部辦掛名案、簡單案、湊數案。領導干部辦了多少案?有沒有辦掛名案、簡單案、湊數案?所辦案件是否發揮出精品案件的引領示范作用?針對司法責任制改革中的這些痛點、堵點,云南省檢察院多措并舉完善監督機制,確保領導干部直接辦案成為一種常態化的檢察權運行模式。一是實行逐月通報制度。建立并實行領導干部直接辦案通報制度,要求全省各級檢察院以檢察業務應用系統為基礎,對入額院領導干部直接辦理案件的數量、辦案所占比例、參加檢察官辦案組的情況、辦理疑難復雜案件情況及審批審核案件情況分別統計,實行月通報,推動入額院領導辦案工作進一步規范化和透明化,將入額院領導辦案情況置于上級檢察院和全體檢察人員監督之下。二是強化抽查督導。依托司改督查機制,對全省17個分州市檢察院及部分基層檢察院落實領導干部辦案制度情況進行督查,把親歷性作為入額院領導辦理案件的主要標準,從嚴審核所辦案件,不僅抽查卷宗查看辦案痕跡,而且對承辦院領導進行個別談話、現場提問,一旦發現只辦簡單案件、辦案痕跡不明顯、檢察官聯席會議記錄不全面、不了解案情等問題,立即督促整改。三是建立對院領導辦理案件的流程監控制度。明確對捕訴一體辦案機制下刑事案件的各辦案環節、節點的辦理期限、訴訟權利保障、文書制作等流程進行重點監管,對重點案件、辦案流程中的重要節點、適用認罪認罰從寬案件廉政風險點,通過發送流程監控提示函、流程監控通知書等方式,有針對性地開展實時監督。2019年以來,全省三級院檢察長嚴格落實親自閱卷、親自提審、親自審查、親自出庭等要求,直接辦理案件9119件。

　　四、推動領導干部在親自辦案中發現問題,提升檢察辦案和管理能力。各級檢察院領導干部在親自辦案中,注重發現問題、探索創新,不僅有效提升辦案質效,而且對開展法律監督、探索改革路徑、提升隊伍素質起到了助推作用。一是精準深挖線索,推動社會治理。如,德宏州檢察院分管副檢察長直接擔任陳某等10人涉黑犯罪案件的主辦檢察官,通過辦案發現犯罪線索,推動打掉跨國黑惡勢力犯罪團伙15個,破獲相關案件510起,提起公訴173人,跨國黑惡勢力犯罪得到有效遏制。又如,西雙版納州檢察院常務副檢察長主辦劉某某等47人涉黑案,追訴遺漏犯罪事實15起,對不涉黑的12名犯罪嫌疑人依法分案處理,向相關行政職能部門制發檢察建議4份,有力推動深挖根治、行業整治、長效常治。二是探索和總結檢察工作經驗。在推進認罪認罰從寬制度落地落實的過程中,各級檢察院領導通過辦案帶頭探索符合本院實際的措施辦法,穩步提升認罪認罰從寬制度適用率。如,昆明市官渡區檢察院分管副檢察長帶頭辦理適用認罪認罰從寬制度案件,積極探索“三集中三簡化”辦案模式,該院首創的在羈押場所滾動播放認罪認罰從寬制度法律宣講動漫視頻的做法被最高檢推廣。三是發現和解決檢察管理深層次問題。各級檢察院領導在親歷式辦案中不僅注重對重大案件的質量把控,而且注重發現案件質量管控、檢察隊伍建設等方面存在的問題,從而對癥下藥探索解決問題之道,推動解決司法辦案、隊伍管理中的突出問題,推動辦案規范化、隊伍專業化。如,2019年12月,省檢察院檢察長在閱卷的基礎上,就孫小果案列席省高院審委會,履行法律監督職責,省高院經審議全部采納檢察長列席意見;同時,通過親自辦案發現檢察環節監督責任無感、履職不到位、監督虛化弱化等問題,對12名檢察人員進行問責,并牽頭對案件進行剖析,下發通報開展警示教育,引導全體檢察人員深入查擺并整改檢察監督責任不落實等問題,推動監督意識不斷增強,監督責任不斷壓實。

　　【典型意義】

　　落實領導干部帶頭辦案責任,目的是要讓領導干部通過辦案了解情況、發現深層次的問題,總結辦案經驗,預防、解決檢察管理、司法辦案中的問題,帶動整個隊伍提升辦案能力水平。云南省檢察機關多措并舉,狠抓入額領導辦案工作,解決了領導干部為什么要辦案、辦什么案、辦多少案、怎么辦案及辦案責任問題,工作成效明顯,具有較好的示范、推廣價值。

　　案例5

　　廣州市南沙區人民檢察院

　　構建社會危險性量化評估機制

　　規范羈押措施裁量權

　　【關鍵詞】

　　社會危險性 量化評估 逮捕必要性 裁量權

　　【改革情況】

　　社會危險性是審查逮捕需要考慮的重要因素,構建社會危險性量化評估機制,有利于規范行使檢察裁量權,減少逮捕必要性判斷中的主觀性,提升司法透明度,維護司法公正和權威。廣州市南沙區人民檢察院積極落實“少捕慎押慎訴”司法理念,根據《廣東省檢察機關降低審前羈押率工作指導意見》,結合司法實踐數據分析,構建社會危險性量化評估機制,對落實司法責任、強化司法人權保障、降低審查羈押率具有重要意義。

　　一、緊貼司法實踐,科學構建量化評估模型

　　通過對社會危險性評估方法的研究,借鑒罪犯再犯風險評估模型,結合司法實踐數據分析,通過實證研究和統計學分析,明確社會危險性包含的人身危險性要素和訴訟可控性要素,構建系統化、可操作、可量化的評估機制。一是創造性構建社會危險性評估模型。將量化評估因素分為人身因素、犯罪因素和妨礙訴訟因素三類,細化評估項目43項,確定各類因素在社會危險性評價中所占的比重。召開專家評估咨詢會議,邀請法學專家參與項目評估改進,借助“外腦”提升項目科學性。二是研發評估系統。根據已成型的模型建構與量化表格,引入信息化手段,研發逮捕社會危險性量化評估系統,實現便捷操作。將犯罪嫌疑人的人身危險性、社會危害性、訴訟可控性等量化情況分類代入,通過特定算法,既可得出是否應予逮捕的基準判斷,還可將量化評估結論形成審查報告結論性文字,以及系統使用情況統計、查詢等,切實提高社會危險性量化評估效率和量化評估精準度。三是通過數據分析優化評估認定機制。開展社會危險性量化評估機制數據驗算工作,對該院2019年以來審查逮捕案件進行對照檢驗,發現影響逮捕準確率的15項因素重新賦予適當的分值,規范逮捕社會危險性條件的證據收集、審查認定,提高適用逮捕的準確性。

　　二、細化司法責任,完善量化評估配套機制

　　為確保量化評估機制在審查逮捕環節、羈押必要性審查環節得到正確適用,廣州市南沙區檢察院制定了相關的制度體系,進一步細化了司法審查責任體系。2020年12月,制定實施涵蓋實施原則、調研考察、深化逮捕標準、提高提前介入、完善捕前分流、跟蹤羈押審查、探索替代性非羈押措施、溝通公法聯動、監督評查等十四個方面內容的降低審前羈押率實施意見,為社會危險性量化評估機制提供了方向和前期制度保障。2021年2月,出臺《刑事訴訟流程異常案件強制研判制度》,明確對捕后不訴、捕后輕緩的每一個案件都必須進行強制分析研判,以了解刑事訴訟流程異常出現的原因,從而及時發現制度與個案匹配時存在的問題。在充分調研的基礎上,聯合公安機關創新探索替代型非羈押措施的適用、“犯罪數額+罰金”的保證金繳納制度、棄保潛逃后追逃工作銜接等工作,保障在適用社會危險性量化評估判斷后,控制各種訴訟風險,完善羈押替代措施,保障訴訟程序的順利進行。據統計,2021年1月至5月,該院審前羈押率為48.48%,同比降低17.5個百分點。

　　三、統一社會危險性認定標準,降低呈捕率

　　在初步完善社會危險性量化評估機制后,南沙區檢察院將該系統與公安機關共享,與公安機關統一社會危險性的認定標準,從源頭上減少不具有社會危險性的案件移送審查逮捕。該院在前期探索中發現,公安機關嚴格把握社會危險性認定標準,減少案件呈捕率,通過其自行變更強制措施為取保候審后直接起訴,可以更加高效地降低審前羈押率。為此,該院正在結合社會危險性量化評估系統的運作狀況,收集公安機關的使用數據,進行數據分析后,同步與公安機關通過會議紀要的方式將不具有社會危險性等情形予以固定,完善公安機關對輕微刑事案件的捕前分流,減少呈捕案件,逐步推動非羈押式移送審查起訴常態化機制。

　　【典型意義】

　　構建社會危險性量化評估機制,可以有效提升審查逮捕決策的客觀性,降低審查逮捕中的恣意,規范檢察裁量,落實司法責任,增強司法人權保障。廣州市南沙區檢察院運用大數據社會危險性評估模型,組織研發出自動計算的評估系統,不斷優化各要素分值權重,評估結果的精準度高,對降低審前羈押率產生了顯著成效,對其他檢察機關推進降低審前羈押率具有重要的借鑒作用。

　　案例6

　　甘肅省天水市檢察機關

　　推行辦案瑕疵累計積分處置機制

　　壓實檢察辦案監管責任

　　【關鍵詞】

　　辦案瑕疵 累計積分 辦案責任

　　【改革情況】

　　為進一步適應司法責任制改革對檢察官履職權責統一的要求,甘肅省天水市人民檢察院制定《天水市檢察機關檢察官辦案瑕疵累計積分處置辦法》(以下簡稱《辦法》),形成一套具有特色的案件質量監督管理體系,較好地發揮了提升案件質量的“助推器”、壓實辦案責任的“緊箍咒”作用。

　　一、定標準建機制,監督管理有據可依。一是明確積分標準。《辦法》對檢察官在辦案期限、強制措施、文書制作等9個方面可能出現的58種情形和在辦理各類案件過程中可能出現的32類問題確定了辦案瑕疵扣分標準,對不同問題依其嚴重程度扣1-10分,以一年為一個辦案瑕疵累計積分管理周期,全面涵蓋了各類案件辦理流程中常出現、易出現的問題。二是制定處理措施。凡檢察官辦理的公訴案件瑕疵累計積分40分以上,其他案件瑕疵累計積分30分以上及在省、市檢察院組織開展的案件質量評查中被評定為不合格的案件,因事實和證據原因形成捕后絕對不起訴、撤回起訴和無罪案件,記入檢察官司法檔案,作為年終評定績效等次及啟動退出員額機制的重要依據。三是建立倒追機制。對連續出現瑕疵累計積分達到一定標準的辦案單位,取消評先選優資格,相關主要負責人要作出檢討,同一年度出現多件不合格案件的,對相關部門及基層院負責人進行約談,對相關人員依規作出處理,自上而下傳導壓力,層層壓實辦案責任。

　　二、重落實強配套,制度落實保障有力。一是建立“曬案”機制。每季度將檢察官辦案扣分情況以問題清單形式在全市檢察機關通報,對辦案瑕疵根源進行梳理分析,指出辦案人員在規范意識、責任意識、專業能力方面存在的問題,明確整改標準和時限,促使檢察官主動認領,逐項整改落實。二是強化制度銜接配套。將《辦法》落實與案件質量評查、績效考核和案件流程監督等制度機制有機結合起來,增強《辦法》的落實效力。三是嚴肅處理。《辦法》施行以來,已對6件不合格案件的11名責任人(檢察長1人、副檢察長1人、部門負責人2人、其他檢察官7人)進行了責任追究,將其年度績效考核評定為四等次,并扣發年終績效考核獎金,交由有關部門進行處理,考核年度不計入檢察官等級晉升年限。

　　三、出成果見實效,案件質量全面提升。一是檢察官辦案“三個意識”顯著增強。通過對《辦法》的嚴格執行,檢察官多辦案、辦好案的積極性得到有效激發,實現了從“要我改”向“我要改”的態度轉變,程序意識、規范意識和責任意識得到了明顯增強,履職能力得到進一步提升。二是案件辦理不規范的問題明顯改觀。不合格案件數量從2018年的5件下降為2020年的0件,不規范問題數從2018年的1554處下降為2020年的310處,以《辦法》運行促案件質量提升的目標基本實現。三是優質案件不斷涌現。改革以來,2件刑事執行監督案件被評為全國檢察機關刑罰執行監督精品案件,1件行政檢察案件被最高檢評為優秀案件,9件案件或司法文書入選“全省十大未成年人工作典型案例”“全省十佳法律監督案件”“全省十大公益訴訟典型案例”“全省十佳民事檢察典型案例”“全省十佳民事檢察優秀法律文書”等。另外還有3件案件在省、市院案件評查中被評為優質案件,予以通報表揚,使改革成效得以充分體現,切實落實了司法責任,為檢察工作高質量發展奠定了良好基礎。

　　【典型意義】

　　案件質量是檢察司法辦案的生命線,確保案件質量是檢察機關營造公平正義法治環境,滿足人民群眾司法需求最核心的內容。天水市檢察院緊抓司法責任制落實的關鍵環節,探索檢察官辦案瑕疵累計積分處置制度,為檢察官辦案質量評價和管理提供了可量化、易操作的制度樣本,進一步深化落實檢察官辦案責任制,真正體現了“誰辦案誰負責,誰決定誰負責”,對提高檢察官辦案水平起到了較好推動作用,具有很好的示范、推廣價值。