國務院辦公廳

國務院辦公廳關于印發貧困地區水電礦產資源開發資產收益扶貧改革試點方案的通知

國辦發〔2016〕73號


各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
《貧困地區水電礦產資源開發資產收益扶貧改革試點方案》已經國務院同意，現印發給你們，請認真貫徹執行。
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　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　　2016年9月30日
（此件公開發布）

貧困地區水電礦產資源開發
資產收益扶貧改革試點方案

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》和《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》提出，對在貧困地區開發水電、礦產資源占用集體土地的，試行給原住居民集體股權方式進行補償，探索對貧困人口實行資產收益扶持制度。為推動資源開發成果更多惠及貧困人口，促進共享發展，逐步建立貧困地區水電、礦產等資源開發資產收益扶貧制度，制定本方案。
一、總體要求
（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，認真落實黨中央、國務院決策部署，緊緊圍繞“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，堅持精準扶貧、精準脫貧基本方略，以保障農村集體經濟組織合法權益為中心，以增加貧困人口資產性收益為目標，以改革試點為突破口，以嚴格保護生態環境為前提，發揮資源優勢，創新貧困地區水電、礦產資源開發占用農村集體土地補償方式，探索建立集體股權參與項目分紅的資產收益扶貧長效機制，走出一條資源開發與脫貧攻堅有機結合的新路子，實現貧困人口共享資源開發成果。
（二）基本原則。
政府引導，群眾自愿。將入股分紅作為征地補償的新方式，堅持政府組織引導、統籌推動和監督檢查，建立公平、公正、公開的項目收益分配制度，推動實現共享發展。充分尊重貧困地區農村集體經濟組織及其成員意愿，保障其知情權、選擇權和參與權。
精準扶持，利益共享。把水電、礦產資源開發與脫貧攻堅緊密結合，瞄準建檔立卡貧困戶，讓貧困人口更多分享資源開發收益。統籌兼顧企業、農村集體經濟組織及其成員等各方利益，充分調動利益相關方參與改革的積極性和主動性。
封閉運行，控制風險。試點項目嚴格按照國家審核通過的省級試點方案組織實施、封閉運行，享受試點政策，未經批準不得擴大試點區域和范圍。預估預判各類風險，建立風險防范和控制機制，做到風險可控。
探索創新，有序推進。鼓勵試點地方和項目單位結合實際，在股權設置、資產管理、收益分配、精準扶持、退出機制等方面進行探索創新。按照生態優先、綠色發展的要求，穩妥選擇試點項目，密切跟蹤試點進展，及時總結試點經驗。
（三）試點目標。在貧困地區選擇一批水電、礦產資源開發項目，用3年左右時間組織開展改革試點，探索建立農村集體經濟組織成員特別是建檔立卡貧困戶精準受益的資產收益扶貧長效機制，形成可復制、可推廣的操作模式和制度。
二、試點范圍、期限與項目選擇
（一）試點范圍。在集中連片特困地區縣和國家扶貧開發工作重點縣（以下統稱貧困縣）開展試點，優先選擇革命老區和民族地區貧困縣。
（二）試點期限。2016年底啟動，2019年底結束。
（三）項目選擇。以精準扶貧、精準脫貧為導向，在全國范圍內選擇不超過20個占用農村集體土地的水電或礦產資源開發項目開展試點。試點項目不限企業所有制性質，但應符合相關規劃和產業政策及環境保護要求，并滿足以下條件：
1.水電開發應選擇建設周期較短、經濟性較好、征地面積和移民人數適量的項目；礦產資源開發應選擇以露天開采方式為主、預期盈利能力較強的項目。
2.2017年內完成審批核準程序并開工建設。
3.征地范圍不跨省（區、市）。
4.征地及影響范圍內的原住居民，應包括一定比例建檔立卡貧困戶。
5.出具項目影響區域內原住居民同意參與試點、農村集體經濟組織承諾優先分配給建檔立卡貧困戶集體股權收益等證明材料。
三、試點內容
重點圍繞界定入股資產范圍、明確股權受益主體、合理設置股權、完善收益分配制度、加強股權管理和風險防控等方面開展試點。
（一）準確界定入股資產范圍。依法依規準確界定水電、礦產資源開發項目征收、征用的農村集體土地范圍。按照“歸屬清晰、權責明確、群眾自愿”的原則，合理確定以土地補償費量化入股的農村集體土地數量、類型和范圍，并將核定的土地補償費作為資產入股試點項目，形成集體股權。入股資產應限于農村集體經濟組織所有的耕地、林地、草地、未利用地等非建設用地的土地補償費。
（二）明確入股主體和受益主體。農村集體經濟組織為股權持有者，其成員為集體股權受益主體，建檔立卡貧困戶為優先受益對象。探索建立以組、村、鄉鎮不同層級農村集體經濟組織為入股單位的集體股權制度。
（三）規范集體股權設置辦法。農村集體經濟組織選擇以全額或者部分集體土地補償費入股試點項目，并以農村集體經濟組織為單位設置集體股權。股權設置方法、程序等具體事項由試點項目所在地省級人民政府研究確定。股權設置結果須經項目所在地縣級人民政府、項目投資建設單位、被占地農村集體經濟組織共同確定。鼓勵有條件的地方通過設立項目公司等方式，探索對集體股權實行專業化管理。
（四）保障集體股權收益。試點項目所在省份根據試點項目情況，探索建立集體股權收益保障制度，集體股權保障收益水平由項目投資建設單位和被占地農村集體經濟組織根據項目實際情況共同協商確定。項目運行期結束、項目法人解散或破產清算時，應保障集體股權持有者享有對按照公司法和企業破產法有關規定清償后剩余財產的優先分配權。試點期間，集體股權原則上不得用于質押、擔保，對依法轉讓的集體股權，項目投資建設單位享有優先回購權。集體股權持有者不參與項目經營管理和決策，但應享有知情權、監督權等股東基本權利。
（五）健全收益分配制度。農村集體經濟組織要制定經成員認可并符合相關財務制度的收益分配方案，明確分配范圍、順序和比例，納入村務公開范疇，接受成員監督。收益分配方案應明確建檔立卡貧困戶享有優先分配權益，并保證其收益不得以任何方式被截留、挪用、扣減。建檔立卡貧困戶額外享有的集體股權收益分配權益，在其穩定脫貧后應有序退出，由農村集體經濟組織重新分配。已脫貧農戶享有與本集體經濟組織其他成員平等的收益分配權。
（六）保障農村集體經濟組織成員權益。依法保障農村集體經濟組織成員特別是建檔立卡貧困戶參與集體股權管理、分享集體股權收益的權利。科學確認農村集體經濟組織成員身份，建立健全農村集體經濟組織成員登記備案、收益權證書管理等制度。集體股權收益分配制度的制定、調整、廢止等，須經本集體經濟組織成員會議或成員代表會議討論通過后方可生效。探索建立農村集體經濟組織成員對集體股權收益權的轉讓、繼承、質押、擔保等機制。加強集體股權民主監督管理，防止被少數人控制，發生侵蝕、侵吞原住居民利益的行為。
（七）建立風險防控機制。按照政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與的管理體制，強化政府在試點工作中的組織協調、監督管理、風險防控等作用，建立農村集體經濟組織及其成員的利益申訴機制，密切關注建檔立卡貧困戶權益，妥善解決利益糾紛，確保試點工作順利開展。有關地方和部門要依法加強對項目運營情況的監督，發現項目投資建設單位弄虛作假、隱瞞收益的，要責令其限期整改并依法嚴肅追究有關人員責任。切實做好試點項目對生態環境影響的跟蹤評估與風險防控工作，避免破壞生態環境。
四、保障措施
（一）加大政策支持力度。在安排水電、礦產資源開發領域項目中央補助等資金時，對符合條件的試點項目予以優先支持。農村小水電扶貧工程中央預算內投資優先支持試點項目，中央投資收益專項用于扶持建檔立卡貧困戶和貧困村相關公共設施建設。試點過程中，利用財政投入形成的相關資產，應折股量化到農村集體經濟組織，并在收益分配時對建檔立卡貧困戶予以傾斜支持，幫助其進一步分享資源開發收益。
（二）加強項目運行保障。依法依規簡化試點項目前期工作程序，加快項目核準進度。對水電開發試點項目，優先保障其所發電量全額上網。對礦產資源開發試點項目，降低試點區域礦業企業用地成本，適當延長礦區和尾礦庫等依法占用臨時用地的使用期限。
（三）做好試點組織實施。省級人民政府是試點工作的責任主體，要建立試點工作機制，組織申報試點項目，制定試點實施方案，統籌協調推進試點工作。縣級人民政府是試點工作的實施主體，要明確工作職責，做好試點政策宣講和工作督導，推動加強試點項目所在地基層黨組織建設，確保試點工作穩妥有序推進。由國家發展改革委牽頭，會同國土資源部、水利部、農業部、國務院國資委、國家林業局、國家能源局、國務院扶貧辦等部門建立改革試點工作協調機制，審核省級試點實施方案，指導和支持各地開展試點工作。改革試點中遇到的重大問題，要及時向國務院報告。
（四）強化跟蹤評估指導。國家發展改革委要建立試點項目定期調度機制，會同有關部門加強對試點工作的檢查、評估和指導，及時總結推廣試點經驗。省級人民政府要加強對試點項目的動態跟蹤和工作督導，組織試點項目投資建設單位定期上報進展情況，協調解決試點工作中出現的困難和問題，研究制定配套政策措施，確保完成改革試點目標任務。2020年1月底前，各試點項目所在地省級人民政府要向國家發展改革委報送改革試點工作情況報告。國家發展改革委會同有關部門在總結各地試點經驗基礎上，形成全國改革試點工作總結報告和政策建議，上報國務院。