中共中央 國務院

中共中央 國務院印發《生態文明體制改革總體方案》



新華社北京9月21日電 近日，中共中央、國務院印發了《生態文明體制改革總體方案》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹執行。

《生態文明體制改革總體方案》主要內容如下。

為加快建立系統完整的生態文明制度體系，加快推進生態文明建設，增強生態文明體制改革的系統性、整體性、協同性，制定本方案。

一、生態文明體制改革的總體要求

（一）生態文明體制改革的指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神，按照黨中央、國務院決策部署，堅持節約資源和保護環境基本國策，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主方針，立足我國社會主義初級階段的基本國情和新的階段性特征，以建設美麗中國為目標，以正確處理人與自然關系為核心，以解決生態環境領域突出問題為導向，保障國家生態安全，改善環境質量，提高資源利用效率，推動形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局。

（二）生態文明體制改革的理念

樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，生態文明建設不僅影響經濟持續健康發展，也關系政治和社會建設，必須放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。

樹立發展和保護相統一的理念，堅持發展是硬道理的戰略思想，發展必須是綠色發展、循環發展、低碳發展，平衡好發展和保護的關系，按照主體功能定位控制開發強度，調整空間結構，給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園，實現發展與保護的內在統一、相互促進。

樹立綠水青山就是金山銀山的理念，清新空氣、清潔水源、美麗山川、肥沃土地、生物多樣性是人類生存必需的生態環境，堅持發展是第一要務，必須保護森林、草原、河流、湖泊、濕地、海洋等自然生態。

樹立自然價值和自然資本的理念，自然生態是有價值的，保護自然就是增值自然價值和自然資本的過程，就是保護和發展生產力，就應得到合理回報和經濟補償。

樹立空間均衡的理念，把握人口、經濟、資源環境的平衡點推動發展，人口規模、產業結構、增長速度不能超出當地水土資源承載能力和環境容量。

樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念，按照生態系統的整體性、系統性及其內在規律，統籌考慮自然生態各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游，進行整體保護、系統修復、綜合治理，增強生態系統循環能力，維護生態平衡。

（三）生態文明體制改革的原則

堅持正確改革方向，健全市場機制，更好發揮政府的主導和監管作用，發揮企業的積極性和自我約束作用，發揮社會組織和公眾的參與和監督作用。

堅持自然資源資產的公有性質，創新產權制度，落實所有權，區分自然資源資產所有者權利和管理者權力，合理劃分中央地方事權和監管職責，保障全體人民分享全民所有自然資源資產收益。

堅持城鄉環境治理體系統一，繼續加強城市環境保護和工業污染防治，加大生態環境保護工作對農村地區的覆蓋，建立健全農村環境治理體制機制，加大對農村污染防治設施建設和資金投入力度。

堅持激勵和約束并舉，既要形成支持綠色發展、循環發展、低碳發展的利益導向機制，又要堅持源頭嚴防、過程嚴管、損害嚴懲、責任追究，形成對各類市場主體的有效約束，逐步實現市場化、法治化、制度化。

堅持主動作為和國際合作相結合，加強生態環境保護是我們的自覺行為，同時要深化國際交流和務實合作，充分借鑒國際上的先進技術和體制機制建設有益經驗，積極參與全球環境治理，承擔并履行好同發展中大國相適應的國際責任。

堅持鼓勵試點先行和整體協調推進相結合，在黨中央、國務院統一部署下，先易后難、分步推進，成熟一項推出一項。支持各地區根據本方案確定的基本方向，因地制宜，大膽探索、大膽試驗。

（四）生態文明體制改革的目標。到2020年，構建起由自然資源資產產權制度、國土空間開發保護制度、空間規劃體系、資源總量管理和全面節約制度、資源有償使用和生態補償制度、環境治理體系、環境治理和生態保護市場體系、生態文明績效評價考核和責任追究制度等八項制度構成的產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系，推進生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化，努力走向社會主義生態文明新時代。

構建歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度，著力解決自然資源所有者不到位、所有權邊界模糊等問題。

構建以空間規劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度，著力解決因無序開發、過度開發、分散開發導致的優質耕地和生態空間占用過多、生態破壞、環境污染等問題。

構建以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系，著力解決空間性規劃重疊沖突、部門職責交叉重復、地方規劃朝令夕改等問題。

構建覆蓋全面、科學規范、管理嚴格的資源總量管理和全面節約制度，著力解決資源使用浪費嚴重、利用效率不高等問題。

構建反映市場供求和資源稀缺程度、體現自然價值和代際補償的資源有償使用和生態補償制度，著力解決自然資源及其產品價格偏低、生產開發成本低于社會成本、保護生態得不到合理回報等問題。

構建以改善環境質量為導向，監管統一、執法嚴明、多方參與的環境治理體系，著力解決污染防治能力弱、監管職能交叉、權責不一致、違法成本過低等問題。

構建更多運用經濟杠桿進行環境治理和生態保護的市場體系，著力解決市場主體和市場體系發育滯后、社會參與度不高等問題。

構建充分反映資源消耗、環境損害和生態效益的生態文明績效評價考核和責任追究制度，著力解決發展績效評價不全面、責任落實不到位、損害責任追究缺失等問題。

二、健全自然資源資產產權制度

（五）建立統一的確權登記系統。堅持資源公有、物權法定，清晰界定全部國土空間各類自然資源資產的產權主體。對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態空間統一進行確權登記，逐步劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界，劃清不同集體所有者的邊界。推進確權登記法治化。

（六）建立權責明確的自然資源產權體系。制定權利清單，明確各類自然資源產權主體權利。處理好所有權與使用權的關系，創新自然資源全民所有權和集體所有權的實現形式，除生態功能重要的外，可推動所有權和使用權相分離，明確占有、使用、收益、處分等權利歸屬關系和權責，適度擴大使用權的出讓、轉讓、出租、抵押、擔保、入股等權能。明確國有農場、林場和牧場土地所有者與使用者權能。全面建立覆蓋各類全民所有自然資源資產的有償出讓制度，嚴禁無償或低價出讓。統籌規劃，加強自然資源資產交易平臺建設。

（七）健全國家自然資源資產管理體制。按照所有者和監管者分開和一件事情由一個部門負責的原則，整合分散的全民所有自然資源資產所有者職責，組建對全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘涂等各類自然資源統一行使所有權的機構，負責全民所有自然資源的出讓等。

（八）探索建立分級行使所有權的體制。對全民所有的自然資源資產，按照不同資源種類和在生態、經濟、國防等方面的重要程度，研究實行中央和地方政府分級代理行使所有權職責的體制，實現效率和公平相統一。分清全民所有中央政府直接行使所有權、全民所有地方政府行使所有權的資源清單和空間范圍。中央政府主要對石油天然氣、貴重稀有礦產資源、重點國有林區、大江大河大湖和跨境河流、生態功能重要的濕地草原、海域灘涂、珍稀野生動植物種和部分國家公園等直接行使所有權。

（九）開展水流和濕地產權確權試點。探索建立水權制度，開展水域、岸線等水生態空間確權試點，遵循水生態系統性、整體性原則，分清水資源所有權、使用權及使用量。在甘肅、寧夏等地開展濕地產權確權試點。

三、建立國土空間開發保護制度

（十）完善主體功能區制度。統籌國家和省級主體功能區規劃，健全基于主體功能區的區域政策，根據城市化地區、農產品主產區、重點生態功能區的不同定位，加快調整完善財政、產業、投資、人口流動、建設用地、資源開發、環境保護等政策。

（十一）健全國土空間用途管制制度。簡化自上而下的用地指標控制體系，調整按行政區和用地基數分配指標的做法。將開發強度指標分解到各縣級行政區，作為約束性指標，控制建設用地總量。將用途管制擴大到所有自然生態空間，劃定并嚴守生態紅線，嚴禁任意改變用途，防止不合理開發建設活動對生態紅線的破壞。完善覆蓋全部國土空間的監測系統，動態監測國土空間變化。

（十二）建立國家公園體制。加強對重要生態系統的保護和永續利用，改革各部門分頭設置自然保護區、風景名勝區、文化自然遺產、地質公園、森林公園等的體制，對上述保護地進行功能重組，合理界定國家公園范圍。國家公園實行更嚴格保護，除不損害生態系統的原住民生活生產設施改造和自然觀光科研教育旅游外，禁止其他開發建設，保護自然生態和自然文化遺產原真性、完整性。加強對國家公園試點的指導，在試點基礎上研究制定建立國家公園體制總體方案。構建保護珍稀野生動植物的長效機制。

（十三）完善自然資源監管體制。將分散在各部門的有關用途管制職責，逐步統一到一個部門，統一行使所有國土空間的用途管制職責。

四、建立空間規劃體系

（十四）編制空間規劃。整合目前各部門分頭編制的各類空間性規劃，編制統一的空間規劃，實現規劃全覆蓋。空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發建設活動的基本依據。空間規劃分為國家、省、市縣（設區的市空間規劃范圍為市轄區）三級。研究建立統一規范的空間規劃編制機制。鼓勵開展省級空間規劃試點。編制京津冀空間規劃。

（十五）推進市縣“多規合一”。支持市縣推進“多規合一”，統一編制市縣空間規劃，逐步形成一個市縣一個規劃、一張藍圖。市縣空間規劃要統一土地分類標準，根據主體功能定位和省級空間規劃要求，劃定生產空間、生活空間、生態空間，明確城鎮建設區、工業區、農村居民點等的開發邊界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地等的保護邊界，加強對城市地下空間的統籌規劃。加強對市縣“多規合一”試點的指導，研究制定市縣空間規劃編制指引和技術規范，形成可復制、能推廣的經驗。

（十六）創新市縣空間規劃編制方法。探索規范化的市縣空間規劃編制程序，擴大社會參與，增強規劃的科學性和透明度。鼓勵試點地區進行規劃編制部門整合，由一個部門負責市縣空間規劃的編制，可成立由專業人員和有關方面代表組成的規劃評議委員會。規劃編制前應當進行資源環境承載能力評價，以評價結果作為規劃的基本依據。規劃編制過程中應當廣泛征求各方面意見，全文公布規劃草案，充分聽取當地居民意見。規劃經評議委員會論證通過后，由當地人民代表大會審議通過，并報上級政府部門備案。規劃成果應當包括規劃文本和較高精度的規劃圖，并在網絡和其他本地媒體公布。鼓勵當地居民對規劃執行進行監督，對違反規劃的開發建設行為進行舉報。當地人民代表大會及其常務委員會定期聽取空間規劃執行情況報告，對當地政府違反規劃行為進行問責。

五、完善資源總量管理和全面節約制度

（十七）完善最嚴格的耕地保護制度和土地節約集約利用制度。完善基本農田保護制度，劃定永久基本農田紅線，按照面積不減少、質量不下降、用途不改變的要求，將基本農田落地到戶、上圖入庫，實行嚴格保護，除法律規定的國家重點建設項目選址確實無法避讓外，其他任何建設不得占用。加強耕地質量等級評定與監測，強化耕地質量保護與提升建設。完善耕地占補平衡制度，對新增建設用地占用耕地規模實行總量控制，嚴格實行耕地占一補一、先補后占、占優補優。實施建設用地總量控制和減量化管理，建立節約集約用地激勵和約束機制，調整結構，盤活存量，合理安排土地利用年度計劃。

（十八）完善最嚴格的水資源管理制度。按照節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力的方針，健全用水總量控制制度，保障水安全。加快制定主要江河流域水量分配方案，加強省級統籌，完善省市縣三級取用水總量控制指標體系。建立健全節約集約用水機制，促進水資源使用結構調整和優化配置。完善規劃和建設項目水資源論證制度。主要運用價格和稅收手段，逐步建立農業灌溉用水量控制和定額管理、高耗水工業企業計劃用水和定額管理制度。在嚴重缺水地區建立用水定額準入門檻，嚴格控制高耗水項目建設。加強水產品產地保護和環境修復，控制水產養殖，構建水生動植物保護機制。完善水功能區監督管理，建立促進非常規水源利用制度。

（十九）建立能源消費總量管理和節約制度。堅持節約優先，強化能耗強度控制，健全節能目標責任制和獎勵制。進一步完善能源統計制度。健全重點用能單位節能管理制度，探索實行節能自愿承諾機制。完善節能標準體系，及時更新用能產品能效、高耗能行業能耗限額、建筑物能效等標準。合理確定全國能源消費總量目標，并分解落實到省級行政區和重點用能單位。健全節能低碳產品和技術裝備推廣機制，定期發布技術目錄。強化節能評估審查和節能監察。加強對可再生能源發展的扶持，逐步取消對化石能源的普遍性補貼。逐步建立全國碳排放總量控制制度和分解落實機制，建立增加森林、草原、濕地、海洋碳匯的有效機制，加強應對氣候變化國際合作。

（二十）建立天然林保護制度。將所有天然林納入保護范圍。建立國家用材林儲備制度。逐步推進國有林區政企分開，完善以購買服務為主的國有林場公益林管護機制。完善集體林權制度，穩定承包權，拓展經營權能，健全林權抵押貸款和流轉制度。

（二十一）建立草原保護制度。穩定和完善草原承包經營制度，實現草原承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”，規范草原經營權流轉。實行基本草原保護制度，確保基本草原面積不減少、質量不下降、用途不改變。健全草原生態保護補獎機制，實施禁牧休牧、劃區輪牧和草畜平衡等制度。加強對草原征用使用審核審批的監管，嚴格控制草原非牧使用。

（二十二）建立濕地保護制度。將所有濕地納入保護范圍，禁止擅自征用占用國際重要濕地、國家重要濕地和濕地自然保護區。確定各類濕地功能，規范保護利用行為，建立濕地生態修復機制。

（二十三）建立沙化土地封禁保護制度。將暫不具備治理條件的連片沙化土地劃為沙化土地封禁保護區。建立嚴格保護制度，加強封禁和管護基礎設施建設，加強沙化土地治理，增加植被，合理發展沙產業，完善以購買服務為主的管護機制，探索開發與治理結合新機制。

（二十四）健全海洋資源開發保護制度。實施海洋主體功能區制度，確定近海海域海島主體功能，引導、控制和規范各類用海用島行為。實行圍填海總量控制制度，對圍填海面積實行約束性指標管理。建立自然岸線保有率控制制度。完善海洋漁業資源總量管理制度，嚴格執行休漁禁漁制度，推行近海捕撈限額管理，控制近海和灘涂養殖規模。健全海洋督察制度。

（二十五）健全礦產資源開發利用管理制度。建立礦產資源開發利用水平調查評估制度，加強礦產資源查明登記和有償計時占用登記管理。建立礦產資源集約開發機制，提高礦區企業集中度，鼓勵規模化開發。完善重要礦產資源開采回采率、選礦回收率、綜合利用率等國家標準。健全鼓勵提高礦產資源利用水平的經濟政策。建立礦山企業高效和綜合利用信息公示制度，建立礦業權人“黑名單”制度。完善重要礦產資源回收利用的產業化扶持機制。完善礦山地質環境保護和土地復墾制度。

（二十六）完善資源循環利用制度。建立健全資源產出率統計體系。實行生產者責任延伸制度，推動生產者落實廢棄產品回收處理等責任。建立種養業廢棄物資源化利用制度，實現種養業有機結合、循環發展。加快建立垃圾強制分類制度。制定再生資源回收目錄，對復合包裝物、電池、農膜等低值廢棄物實行強制回收。加快制定資源分類回收利用標準。建立資源再生產品和原料推廣使用制度，相關原材料消耗企業要使用一定比例的資源再生產品。完善限制一次性用品使用制度。落實并完善資源綜合利用和促進循環經濟發展的稅收政策。制定循環經濟技術目錄，實行政府優先采購、貸款貼息等政策。

六、健全資源有償使用和生態補償制度

（二十七）加快自然資源及其產品價格改革。按照成本、收益相統一的原則，充分考慮社會可承受能力，建立自然資源開發使用成本評估機制，將資源所有者權益和生態環境損害等納入自然資源及其產品價格形成機制。加強對自然壟斷環節的價格監管，建立定價成本監審制度和價格調整機制，完善價格決策程序和信息公開制度。推進農業水價綜合改革，全面實行非居民用水超計劃、超定額累進加價制度，全面推行城鎮居民用水階梯價格制度。

（二十八）完善土地有償使用制度。擴大國有土地有償使用范圍，擴大招拍掛出讓比例，減少非公益性用地劃撥，國有土地出讓收支納入預算管理。改革完善工業用地供應方式，探索實行彈性出讓年限以及長期租賃、先租后讓、租讓結合供應。完善地價形成機制和評估制度，健全土地等級價體系，理順與土地相關的出讓金、租金和稅費關系。建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，提高工業用地出讓地價水平，降低工業用地比例。探索通過土地承包經營、出租等方式，健全國有農用地有償使用制度。

（二十九）完善礦產資源有償使用制度。完善礦業權出讓制度，建立符合市場經濟要求和礦業規律的探礦權采礦權出讓方式，原則上實行市場化出讓，國有礦產資源出讓收支納入預算管理。理清有償取得、占用和開采中所有者、投資者、使用者的產權關系，研究建立礦產資源國家權益金制度。調整探礦權采礦權使用費標準、礦產資源最低勘查投入標準。推進實現全國統一的礦業權交易平臺建設，加大礦業權出讓轉讓信息公開力度。

（三十）完善海域海島有償使用制度。建立海域、無居民海島使用金征收標準調整機制。建立健全海域、無居民海島使用權招拍掛出讓制度。

（三十一）加快資源環境稅費改革。理順自然資源及其產品稅費關系，明確各自功能，合理確定稅收調控范圍。加快推進資源稅從價計征改革，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態空間，在華北部分地區開展地下水征收資源稅改革試點。加快推進環境保護稅立法。

（三十二）完善生態補償機制。探索建立多元化補償機制，逐步增加對重點生態功能區轉移支付，完善生態保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制。制定橫向生態補償機制辦法，以地方補償為主，中央財政給予支持。鼓勵各地區開展生態補償試點，繼續推進新安江水環境補償試點，推動在京津冀水源涵養區、廣西廣東九洲江、福建廣東汀江－韓江等開展跨地區生態補償試點，在長江流域水環境敏感地區探索開展流域生態補償試點。

（三十三）完善生態保護修復資金使用機制。按照山水林田湖系統治理的要求，完善相關資金使用管理辦法，整合現有政策和渠道，在深入推進國土江河綜合整治的同時，更多用于青藏高原生態屏障、黃土高原－川滇生態屏障、東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶等國家生態安全屏障的保護修復。

（三十四）建立耕地草原河湖休養生息制度。編制耕地、草原、河湖休養生息規劃，調整嚴重污染和地下水嚴重超采地區的耕地用途，逐步將25度以上不適宜耕種且有損生態的陡坡地退出基本農田。建立鞏固退耕還林還草、退牧還草成果長效機制。開展退田還湖還濕試點，推進長株潭地區土壤重金屬污染修復試點、華北地區地下水超采綜合治理試點。

七、建立健全環境治理體系

（三十五）完善污染物排放許可制。盡快在全國范圍建立統一公平、覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制，依法核發排污許可證，排污者必須持證排污，禁止無證排污或不按許可證規定排污。

（三十六）建立污染防治區域聯動機制。完善京津冀、長三角、珠三角等重點區域大氣污染防治聯防聯控協作機制，其他地方要結合地理特征、污染程度、城市空間分布以及污染物輸送規律，建立區域協作機制。在部分地區開展環境保護管理體制創新試點，統一規劃、統一標準、統一環評、統一監測、統一執法。開展按流域設置環境監管和行政執法機構試點，構建各流域內相關省級涉水部門參加、多形式的流域水環境保護協作機制和風險預警防控體系。建立陸海統籌的污染防治機制和重點海域污染物排海總量控制制度。完善突發環境事件應急機制，提高與環境風險程度、污染物種類等相匹配的突發環境事件應急處置能力。

（三十七）建立農村環境治理體制機制。建立以綠色生態為導向的農業補貼制度，加快制定和完善相關技術標準和規范，加快推進化肥、農藥、農膜減量化以及畜禽養殖廢棄物資源化和無害化，鼓勵生產使用可降解農膜。完善農作物秸稈綜合利用制度。健全化肥農藥包裝物、農膜回收貯運加工網絡。采取財政和村集體補貼、住戶付費、社會資本參與的投入運營機制，加強農村污水和垃圾處理等環保設施建設。采取政府購買服務等多種扶持措施，培育發展各種形式的農業面源污染治理、農村污水垃圾處理市場主體。強化縣鄉兩級政府的環境保護職責，加強環境監管能力建設。財政支農資金的使用要統籌考慮增強農業綜合生產能力和防治農村污染。

（三十八）健全環境信息公開制度。全面推進大氣和水等環境信息公開、排污單位環境信息公開、監管部門環境信息公開，健全建設項目環境影響評價信息公開機制。健全環境新聞發言人制度。引導人民群眾樹立環保意識，完善公眾參與制度，保障人民群眾依法有序行使環境監督權。建立環境保護網絡舉報平臺和舉報制度，健全舉報、聽證、輿論監督等制度。

（三十九）嚴格實行生態環境損害賠償制度。強化生產者環境保護法律責任，大幅度提高違法成本。健全環境損害賠償方面的法律制度、評估方法和實施機制，對違反環保法律法規的，依法嚴懲重罰；對造成生態環境損害的，以損害程度等因素依法確定賠償額度；對造成嚴重后果的，依法追究刑事責任。

（四十）完善環境保護管理制度。建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，將分散在各部門的環境保護職責調整到一個部門，逐步實行城鄉環境保護工作由一個部門進行統一監管和行政執法的體制。有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量，建立權威統一的環境執法體制，充實執法隊伍，賦予環境執法強制執行的必要條件和手段。完善行政執法和環境司法的銜接機制。

八、健全環境治理和生態保護市場體系

（四十一）培育環境治理和生態保護市場主體。采取鼓勵發展節能環保產業的體制機制和政策措施。廢止妨礙形成全國統一市場和公平競爭的規定和做法，鼓勵各類投資進入環保市場。能由政府和社會資本合作開展的環境治理和生態保護事務，都可以吸引社會資本參與建設和運營。通過政府購買服務等方式，加大對環境污染第三方治理的支持力度。加快推進污水垃圾處理設施運營管理單位向獨立核算、自主經營的企業轉變。組建或改組設立國有資本投資運營公司，推動國有資本加大對環境治理和生態保護等方面的投入。支持生態環境保護領域國有企業實行混合所有制改革。

（四十二）推行用能權和碳排放權交易制度。結合重點用能單位節能行動和新建項目能評審查，開展項目節能量交易，并逐步改為基于能源消費總量管理下的用能權交易。建立用能權交易系統、測量與核準體系。推廣合同能源管理。深化碳排放權交易試點，逐步建立全國碳排放權交易市場，研究制定全國碳排放權交易總量設定與配額分配方案。完善碳交易注冊登記系統，建立碳排放權交易市場監管體系。

（四十三）推行排污權交易制度。在企業排污總量控制制度基礎上，盡快完善初始排污權核定，擴大涵蓋的污染物覆蓋面。在現行以行政區為單元層層分解機制基礎上，根據行業先進排污水平，逐步強化以企業為單元進行總量控制、通過排污權交易獲得減排收益的機制。在重點流域和大氣污染重點區域，合理推進跨行政區排污權交易。擴大排污權有償使用和交易試點，將更多條件成熟地區納入試點。加強排污權交易平臺建設。制定排污權核定、使用費收取使用和交易價格等規定。

（四十四）推行水權交易制度。結合水生態補償機制的建立健全，合理界定和分配水權，探索地區間、流域間、流域上下游、行業間、用水戶間等水權交易方式。研究制定水權交易管理辦法，明確可交易水權的范圍和類型、交易主體和期限、交易價格形成機制、交易平臺運作規則等。開展水權交易平臺建設。

（四十五）建立綠色金融體系。推廣綠色信貸，研究采取財政貼息等方式加大扶持力度，鼓勵各類金融機構加大綠色信貸的發放力度，明確貸款人的盡職免責要求和環境保護法律責任。加強資本市場相關制度建設，研究設立綠色股票指數和發展相關投資產品，研究銀行和企業發行綠色債券，鼓勵對綠色信貸資產實行證券化。支持設立各類綠色發展基金，實行市場化運作。建立上市公司環保信息強制性披露機制。完善對節能低碳、生態環保項目的各類擔保機制，加大風險補償力度。在環境高風險領域建立環境污染強制責任保險制度。建立綠色評級體系以及公益性的環境成本核算和影響評估體系。積極推動綠色金融領域各類國際合作。

（四十六）建立統一的綠色產品體系。將目前分頭設立的環保、節能、節水、循環、低碳、再生、有機等產品統一整合為綠色產品，建立統一的綠色產品標準、認證、標識等體系。完善對綠色產品研發生產、運輸配送、購買使用的財稅金融支持和政府采購等政策。

九、完善生態文明績效評價考核和責任追究制度

（四十七）建立生態文明目標體系。研究制定可操作、可視化的綠色發展指標體系。制定生態文明建設目標評價考核辦法，把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系。根據不同區域主體功能定位，實行差異化績效評價考核。

（四十八）建立資源環境承載能力監測預警機制。研究制定資源環境承載能力監測預警指標體系和技術方法，建立資源環境監測預警數據庫和信息技術平臺，定期編制資源環境承載能力監測預警報告，對資源消耗和環境容量超過或接近承載能力的地區，實行預警提醒和限制性措施。

（四十九）探索編制自然資源資產負債表。制定自然資源資產負債表編制指南，構建水資源、土地資源、森林資源等的資產和負債核算方法，建立實物量核算賬戶，明確分類標準和統計規范，定期評估自然資源資產變化狀況。在市縣層面開展自然資源資產負債表編制試點，核算主要自然資源實物量賬戶并公布核算結果。

（五十）對領導干部實行自然資源資產離任審計。在編制自然資源資產負債表和合理考慮客觀自然因素基礎上，積極探索領導干部自然資源資產離任審計的目標、內容、方法和評價指標體系。以領導干部任期內轄區自然資源資產變化狀況為基礎，通過審計，客觀評價領導干部履行自然資源資產管理責任情況，依法界定領導干部應當承擔的責任，加強審計結果運用。在內蒙古呼倫貝爾市、浙江湖州市、湖南婁底市、貴州赤水市、陜西延安市開展自然資源資產負債表編制試點和領導干部自然資源資產離任審計試點。

（五十一）建立生態環境損害責任終身追究制。實行地方黨委和政府領導成員生態文明建設一崗雙責制。以自然資源資產離任審計結果和生態環境損害情況為依據，明確對地方黨委和政府領導班子主要負責人、有關領導人員、部門負責人的追責情形和認定程序。區分情節輕重，對造成生態環境損害的，予以誡勉、責令公開道歉、組織處理或黨紀政紀處分，對構成犯罪的依法追究刑事責任。對領導干部離任后出現重大生態環境損害并認定其需要承擔責任的，實行終身追責。建立國家環境保護督察制度。

十、生態文明體制改革的實施保障

（五十二）加強對生態文明體制改革的領導。各地區各部門要認真學習領會中央關于生態文明建設和體制改革的精神，深刻認識生態文明體制改革的重大意義，增強責任感、使命感、緊迫感，認真貫徹黨中央、國務院決策部署，確保本方案確定的各項改革任務加快落實。各有關部門要按照本方案要求抓緊制定單項改革方案，明確責任主體和時間進度，密切協調配合，形成改革合力。

（五十三）積極開展試點試驗。充分發揮中央和地方兩個積極性，鼓勵各地區按照本方案的改革方向，從本地實際出發，以解決突出生態環境問題為重點，發揮主動性，積極探索和推動生態文明體制改革，其中需要法律授權的按法定程序辦理。將各部門自行開展的綜合性生態文明試點統一為國家試點試驗，各部門要根據各自職責予以指導和推動。

（五十四）完善法律法規。制定完善自然資源資產產權、國土空間開發保護、國家公園、空間規劃、海洋、應對氣候變化、耕地質量保護、節水和地下水管理、草原保護、濕地保護、排污許可、生態環境損害賠償等方面的法律法規，為生態文明體制改革提供法治保障。

（五十五）加強輿論引導。面向國內外，加大生態文明建設和體制改革宣傳力度，統籌安排、正確解讀生態文明各項制度的內涵和改革方向，培育普及生態文化，提高生態文明意識，倡導綠色生活方式，形成崇尚生態文明、推進生態文明建設和體制改革的良好氛圍。

（五十六）加強督促落實。中央全面深化改革領導小組辦公室、經濟體制和生態文明體制改革專項小組要加強統籌協調，對本方案落實情況進行跟蹤分析和督促檢查，正確解讀和及時解決實施中遇到的問題，重大問題要及時向黨中央、國務院請示報告。