最高人民法院

最高人民法院關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用 推動國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的意見


法發(fā)〔2014〕20號



新型城鎮(zhèn)化是促進社會全面進步的必然要求，是“十二五”時期國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署。為深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中全會和中央城鎮(zhèn)化工作會議精神，充分發(fā)揮審判職能作用，推動國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，提出以下意見。

一、提高思想認識，增強保障新型城鎮(zhèn)化的責(zé)任感和使命感

1.充分認識推進新型城鎮(zhèn)化的重要意義。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴大內(nèi)需和促進產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手。當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和加快推進現(xiàn)代化的重要時期，也是城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵時期。積極穩(wěn)妥扎實有序推進新型城鎮(zhèn)化，對全面建成小康社會、加快社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進程、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。

2.切實增強發(fā)揮審判職能作用，保障新型城鎮(zhèn)化的責(zé)任感。推進新型城鎮(zhèn)化，涉及政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)文明建設(shè)等方方面面，審判工作必將面臨更多的新情況、新任務(wù)和新要求。要深刻認識新型城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟社會發(fā)展的重大意義，深刻把握中央關(guān)于推進新型城鎮(zhèn)化的各項決策部署，把審判工作置于經(jīng)濟社會發(fā)展大局之中，不斷增強責(zé)任意識和服務(wù)意識，充分發(fā)揮審判職能作用，運用法治思維和法治方式有效化解矛盾糾紛，及時妥善處理好新型城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的各種利益沖突，為國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進以及經(jīng)濟社會和諧發(fā)展提供有力的司法保障。

二、保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口合法權(quán)益，助力全體居民公平共享現(xiàn)代化建設(shè)成果

3.依法保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本公共服務(wù)權(quán)利。要密切關(guān)注國家相關(guān)政策的調(diào)整，堅持依法、平等、循序漸進的原則，妥善審理涉及教育培訓(xùn)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保障、公共衛(wèi)生等基本公共服務(wù)方面的民事、行政糾紛案件，充分發(fā)揮司法引導(dǎo)作用，促進在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)問題的逐步解決，真正實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會。

4.依法促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障渠道的拓寬。妥善審理涉及基本住房保障的民事、行政糾紛案件，尤其是要慎重處理因集體經(jīng)濟組織利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)公共租賃住房、開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)公共租賃住房、企業(yè)建設(shè)農(nóng)民工集體宿舍引發(fā)的相關(guān)權(quán)益糾紛，要加強對有關(guān)法律規(guī)定的理解和把握，準確研判國家政策導(dǎo)向，并注重加強與有關(guān)行政主管部門的溝通，通過多種方式有效化解矛盾糾紛。

三、服務(wù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，增強新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)支撐力

5.依法保護投資者權(quán)益，服務(wù)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整。在審理各類投資糾紛案件時，要平等保護投資者合法權(quán)益，促進社會投資主體多元化，充分發(fā)揮司法裁判的指引作用，鼓勵資本向新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保、生物醫(yī)藥、信息網(wǎng)絡(luò)和高端制造產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，支持和引導(dǎo)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的大力發(fā)展，增強經(jīng)濟活力。

6.營造良好的融資創(chuàng)業(yè)環(huán)境。妥善審理非金融借貸糾紛案件，正確認定非金融借貸合同效力，既要維護金融安全和社會穩(wěn)定，又要保護合法的民間借貸和企業(yè)融資行為，維護債權(quán)人合法權(quán)益，拓寬企業(yè)尤其是中小微企業(yè)的融資渠道，促進企業(yè)健康發(fā)展。

7.依法保障現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。對于旅游、電信、物流、信息、研發(fā)、工業(yè)設(shè)計、商務(wù)、節(jié)能環(huán)保等服務(wù)合同糾紛案件，要合理平衡服務(wù)提供者與消費者利益，既要支持和保障面向生產(chǎn)、服務(wù)民生的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的自身發(fā)展，又要及時糾正服務(wù)提供者的不當(dāng)行為，規(guī)范和引導(dǎo)服務(wù)提供者不斷完善經(jīng)營管理、提高服務(wù)水平。加強與服務(wù)業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會的信息交流，及時通報案件審理中發(fā)現(xiàn)的服務(wù)行業(yè)發(fā)展存在的問題，提出司法建議。

8.促進勞動力市場的規(guī)范健康發(fā)展。妥善審理產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中勞動者與用人單位之間的勞動爭議糾紛，依法保障勞動者合法權(quán)益，規(guī)范勞動用工制度。要注重通過調(diào)解、和解等方法解決糾紛，力促用人單位與勞動者實現(xiàn)互利共贏。

四、推動新型城鎮(zhèn)建設(shè)，提高城鎮(zhèn)綜合承載力

9.為新型城鎮(zhèn)建設(shè)依法有序開展創(chuàng)造良好法治環(huán)境。妥善處理城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中因城市功能區(qū)、市政公用設(shè)施、交通路網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及棚戶區(qū)改造、危舊住房和非成套住房改造、新居住區(qū)等居民區(qū)建設(shè)等引發(fā)的土地征收、城市房屋拆遷和城鄉(xiāng)拆違等民事、行政案件，要高度關(guān)注“農(nóng)轉(zhuǎn)非”“村改居”“撤組轉(zhuǎn)戶”之后剩余集體土地的征收與補償工作，既要嚴格執(zhí)行土地征收和房屋拆遷補償安置標(biāo)準，保護被拆遷人合法權(quán)益，又要依法支持城鎮(zhèn)建設(shè)，為城鎮(zhèn)建設(shè)的有序、高效推進提供優(yōu)質(zhì)的司法保障。

10.依法服務(wù)新型城鎮(zhèn)建設(shè)的推進，促進城市載體服務(wù)功能提升。妥善化解在城市功能區(qū)、市政公用設(shè)施、交通路網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)生的建設(shè)工程、勞動爭議等矛盾糾紛，依法平等保護各方當(dāng)事人合法權(quán)益，維護安全規(guī)范的建筑市場、勞動市場等市場秩序，保障城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強對人口聚集和服務(wù)的支撐能力。

五、強化生態(tài)環(huán)保案件審判工作，推動城鄉(xiāng)綠色發(fā)展

11.加大對城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的司法保護力度。高度關(guān)注資源開發(fā)、土壤污染、空氣污染、水資源污染、噪聲污染防治等環(huán)境保護問題，強化環(huán)境資源案件審判工作，依法制裁污染、危害環(huán)境的違法行為。妥善審理城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的環(huán)境侵權(quán)糾紛案件，正確適用舉證責(zé)任分配規(guī)則，準確認定環(huán)境污染與損害后果之間的因果關(guān)系。積極完善環(huán)境公益訴訟制度，探索建立妥善處理重大環(huán)境污染索賠案件工作機制，依法維護受害人的合法權(quán)益，保護生態(tài)環(huán)境安全。

12.推動形成生態(tài)環(huán)保良好社會氛圍。在環(huán)境資源審判中積極貫徹落實公眾參與原則，完善人民陪審員參加環(huán)境資源案件審判等制度，并通過執(zhí)法辦案、法制宣傳等多種方式，大力宣傳節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，大力宣傳國土資源開發(fā)、資源集約利用、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟等方面的政策法律，引導(dǎo)人民群眾增強生態(tài)意識、節(jié)約意識、環(huán)保意識，推動形成環(huán)境保護人人有責(zé)的良好社會氛圍。

六、服務(wù)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，增強農(nóng)村發(fā)展活力

13.依法保障平等就業(yè)、同工同酬制度的落實。進一步發(fā)揮審判職能，在勞動條件、安全生產(chǎn)、勞動報酬，以及工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險等各個方面，嚴格按照新工傷保險條例及其司法解釋等有關(guān)勞動保障的法律、行政法規(guī)的規(guī)定審理案件，助力城鄉(xiāng)勞動者一律平等目標(biāo)的逐步實現(xiàn)，保障全體勞動者參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的合法權(quán)益，推動建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場。

14.促進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的形成。要在符合土地利用規(guī)劃和用途管制的前提下，依法平等保護集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地享有平等的權(quán)利。在審理涉及集體經(jīng)營性建設(shè)用地的糾紛案件過程中，既要嚴格執(zhí)行法律、行政法規(guī)，又要處理好法律、行政法規(guī)與政策和體制機制創(chuàng)新之間的關(guān)系。

15.維護農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)市場秩序。進一步加強涉及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程案件的審判，依法加大對小型農(nóng)田水利設(shè)施、小流域綜合治理等建設(shè)項目投資者利益的保障力度，注重保護農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性和主動性。

16.慎重處理涉農(nóng)土地糾紛，切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益。在審理農(nóng)村土地征地補償、農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等民事糾紛案件時，要尊重當(dāng)事人意思自治，著重引導(dǎo)各方主體通過自愿協(xié)商達成權(quán)利義務(wù)平衡的協(xié)議；涉及農(nóng)村集體成員資格界定標(biāo)準的，要在現(xiàn)行法律規(guī)定框架內(nèi)，最大限度地保護農(nóng)民特別是農(nóng)村老人、婦女、兒童的合法權(quán)益。要嚴格遵照國家法律法規(guī)規(guī)定，依法公平認定當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)范圍；作出司法裁判要合法合理，并要考慮個案的示范效應(yīng)，避免因個案裁判而引發(fā)群體性事件。

17.加強耕地的司法保護力度，切實保障糧食安全。要妥善審理涉及耕地尤其是基本農(nóng)田的糾紛案件，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，確保實現(xiàn)“用途管制、節(jié)約利用、嚴格管理”的耕地保護目標(biāo)，堅決守住耕地保護紅線，確保國家糧食安全。

18.促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。要密切關(guān)注和全面掌握國家政策精神，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)維護土地承包經(jīng)營權(quán)與促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之間的關(guān)系，妥善審理因土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、互利互換而引發(fā)的糾紛，按照既有利于土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)和規(guī)范流轉(zhuǎn)，也有利于農(nóng)民土地承包各項合法權(quán)益充分保障的原則，鼓勵和支持土地向?qū)�業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)。依法妥善審理現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的各類新型糾紛案件，保障設(shè)施農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)建設(shè)，促進綠色、優(yōu)質(zhì)、安全的現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)加快發(fā)展。

19.保障農(nóng)產(chǎn)品流通體系的完善。加強農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、包裝、運輸、銷售等各環(huán)節(jié)糾紛案件的審判，明確農(nóng)產(chǎn)品流轉(zhuǎn)過程中各方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，既要保護農(nóng)產(chǎn)品消費者的人身安全和財產(chǎn)權(quán)益，也要堅持各負其責(zé)的原則，明確農(nóng)產(chǎn)品收購者、運輸者、加工者、銷售者的各自責(zé)任，推動安全、高效、便捷的農(nóng)產(chǎn)品流通體系的建設(shè)。

20.助推美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。對農(nóng)村民事、行政糾紛，要善于發(fā)揮鄉(xiāng)村干部、司法協(xié)理員等多種社會力量，盡量多做調(diào)解工作，力促案結(jié)事了人和；要妥善化解農(nóng)村道路聯(lián)網(wǎng)、農(nóng)村電氣化、農(nóng)村環(huán)境整治等矛盾糾紛，引導(dǎo)農(nóng)民追求科學(xué)健康文明低碳的生產(chǎn)生活方式。

七、完善工作機制，增強司法保障的針對性和實效性

21.健全完善運行高效的審判工作制度。深入推進司法公開，不斷完善各類涉新型城鎮(zhèn)化建設(shè)糾紛快速化解機制，依法及時保護人民群眾的合法利益訴求。對涉及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點項目的訴訟案件，在現(xiàn)行法律框架范圍內(nèi)，要開辟高效快捷的訴訟通道，最大限度確保新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的順利推進。

22.依法參與社會治理。對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中發(fā)生的矛盾糾紛，要按照“不缺位、不越位、不錯位”的原則，加強與其他國家機關(guān)、基層組織和群眾自治組織的溝通與協(xié)作，依法支持其調(diào)處社會矛盾糾紛，依法指導(dǎo)人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛，對當(dāng)事人經(jīng)人民調(diào)解達成調(diào)解協(xié)議并共同提出司法確認申請的，要依法做好司法確認工作。要高度重視并認真研判有關(guān)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)糾紛案件審判中發(fā)現(xiàn)的新情況、新問題，及時向地方黨委、人大報送專項報告，向政府及其他相關(guān)部門提出司法建議。

23.落實司法為民便民利民措施。深化訴訟服務(wù)機制，繼續(xù)推行巡回審判、社區(qū)法庭、假日法庭、街道訴訟服務(wù)站等便民舉措。運用信息技術(shù)，大力完善司法便民利民舉措，全力搭建涵蓋立案、審判、執(zhí)行的全方位便民服務(wù)平臺。做好程序告知和舉證指導(dǎo)，對訴訟能力較弱的當(dāng)事人提供必要的幫助，最大限度地及時化解城鎮(zhèn)化進程中引發(fā)的矛盾糾紛，消弭社會不和諧因素。加大司法救助力度，對經(jīng)濟確有困難的當(dāng)事人給予必要的幫助。積極探索“進城務(wù)工人員權(quán)益保護”“涉及農(nóng)村農(nóng)民權(quán)益爭議調(diào)解”等專項工作機制，綜合運用多元糾紛解決機制、審判綠色通道、司法救助等機制，有效維護農(nóng)民的合法權(quán)益。

最高人民法院

2014年11月14日