國務院

國務院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見

國發(fā)〔2011〕35號


各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構(gòu)：
多年來，我國積極實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，將環(huán)境保護放在重要的戰(zhàn)略位置，不斷加大解決環(huán)境問題的力度，取得了明顯成效。但由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局仍不盡合理，污染防治水平仍然較低，環(huán)境監(jiān)管制度尚不完善等原因，環(huán)境保護形勢依然十分嚴峻。為深入貫徹落實科學發(fā)展觀，加快推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提高生態(tài)文明建設(shè)水平，現(xiàn)就加強環(huán)境保護重點工作提出如下意見：
一、全面提高環(huán)境保護監(jiān)督管理水平
（一）嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價制度。凡依法應當進行環(huán)境影響評價的重點流域、區(qū)域開發(fā)和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃以及建設(shè)項目，必須嚴格履行環(huán)境影響評價程序，并把主要污染物排放總量控制指標作為新改擴建項目環(huán)境影響評價審批的前置條件。環(huán)境影響評價過程要公開透明，充分征求社會公眾意見。建立健全規(guī)劃環(huán)境影響評價和建設(shè)項目環(huán)境影響評價的聯(lián)動機制。對環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準即擅自開工建設(shè)、建設(shè)過程中擅自作出重大變更、未經(jīng)環(huán)境保護驗收即擅自投產(chǎn)等違法行為，要依法追究管理部門、相關(guān)企業(yè)和人員的責任。
（二）繼續(xù)加強主要污染物總量減排。完善減排統(tǒng)計、監(jiān)測和考核體系，鼓勵各地區(qū)實施特征污染物排放總量控制。對造紙、印染和化工行業(yè)實行化學需氧量和氨氮排放總量控制。加強污水處理設(shè)施、污泥處理處置設(shè)施、污水再生利用設(shè)施和垃圾滲濾液處理設(shè)施建設(shè)。對現(xiàn)有污水處理廠進行升級改造。完善城鎮(zhèn)污水收集管網(wǎng)，推進雨、污分流改造。強化城鎮(zhèn)污水、垃圾處理設(shè)施運行監(jiān)管。對電力行業(yè)實行二氧化硫和氮氧化物排放總量控制，繼續(xù)加強燃煤電廠脫硫，全面推行燃煤電廠脫硝，新建燃煤機組應同步建設(shè)脫硫脫硝設(shè)施。對鋼鐵行業(yè)實行二氧化硫排放總量控制，強化水泥、石化、煤化工等行業(yè)二氧化硫和氮氧化物治理。在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控重點區(qū)域開展煤炭消費總量控制試點。開展機動車船尾氣氮氧化物治理。提高重點行業(yè)環(huán)境準入和排放標準。促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村污染減排，著力抓好規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖污染防治。
（三）強化環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管。抓緊推動制定和修訂相關(guān)法律法規(guī)，為環(huán)境保護提供更加完備、有效的法制保障。健全執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法行為，建立執(zhí)法責任制。加強環(huán)境保護日常監(jiān)管和執(zhí)法檢查。繼續(xù)開展整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項行動，對環(huán)境法律法規(guī)執(zhí)行和環(huán)境問題整改情況進行后督察。建立建設(shè)項目全過程環(huán)境監(jiān)管制度以及農(nóng)村和生態(tài)環(huán)境監(jiān)察制度。完善跨行政區(qū)域環(huán)境執(zhí)法合作機制和部門聯(lián)動執(zhí)法機制。依法處置環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件。執(zhí)行流域、區(qū)域、行業(yè)限批和掛牌督辦等督查制度。對未完成環(huán)保目標任務或發(fā)生重特大突發(fā)環(huán)境事件負有責任的地方政府領(lǐng)導進行約談，落實整改措施。推行生產(chǎn)者責任延伸制度。深化企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度，實行資格化管理。建立健全環(huán)境保護舉報制度，廣泛實行信息公開，加強環(huán)境保護的社會監(jiān)督。
（四）有效防范環(huán)境風險和妥善處置突發(fā)環(huán)境事件。完善以預防為主的環(huán)境風險管理制度，實行環(huán)境應急分級、動態(tài)和全過程管理，依法科學妥善處置突發(fā)環(huán)境事件。建設(shè)更加高效的環(huán)境風險管理和應急救援體系，提高環(huán)境應急監(jiān)測處置能力。制定切實可行的環(huán)境應急預案，配備必要的應急救援物資和裝備，加強環(huán)境應急管理、技術(shù)支撐和處置救援隊伍建設(shè)，定期組織培訓和演練。開展重點流域、區(qū)域環(huán)境與健康調(diào)查研究。全力做好污染事件應急處置工作，及時準確發(fā)布信息，減少人民群眾生命財產(chǎn)損失和生態(tài)環(huán)境損害。健全責任追究制度，嚴格落實企業(yè)環(huán)境安全主體責任，強化地方政府環(huán)境安全監(jiān)管責任。
二、著力解決影響科學發(fā)展和損害群眾健康的突出環(huán)境問題
（五）切實加強重金屬污染防治。對重點防控的重金屬污染地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)進行集中治理。合理調(diào)整涉重金屬企業(yè)布局，嚴格落實衛(wèi)生防護距離，堅決禁止在重點防控區(qū)域新改擴建增加重金屬污染物排放總量的項目。加強重金屬相關(guān)企業(yè)的環(huán)境監(jiān)管，確保達標排放。對造成污染的重金屬污染企業(yè)，加大處罰力度，采取限期整治措施，仍然達不到要求的，依法關(guān)停取締。規(guī)范廢棄電器電子產(chǎn)品的回收處理活動，建設(shè)廢舊物品回收體系和集中加工處理園區(qū)。積極妥善處理重金屬污染歷史遺留問題。
（六）嚴格化學品環(huán)境管理。對化學品項目布局進行梳理評估，推動石油、化工等項目科學規(guī)劃和合理布局。對化學品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)進行環(huán)境隱患排查，對海洋、江河湖泊沿岸化工企業(yè)進行綜合整治，強化安全保障措施。把環(huán)境風險評估作為危險化學品項目評估的重要內(nèi)容，提高化學品生產(chǎn)的環(huán)境準入條件和建設(shè)標準，科學確定并落實化學品建設(shè)項目環(huán)境安全防護距離。依法淘汰高毒、難降解、高環(huán)境危害的化學品，限制生產(chǎn)和使用高環(huán)境風險化學品。推行工業(yè)產(chǎn)品生態(tài)設(shè)計。健全化學品全過程環(huán)境管理制度。加強持久性有機污染物排放重點行業(yè)監(jiān)督管理。建立化學品環(huán)境污染責任終身追究制和全過程行政問責制。
（七）確保核與輻射安全。以運行核設(shè)施為監(jiān)管重點，強化對新建、擴建核設(shè)施的安全審查和評估，推進老舊核設(shè)施退役和放射性廢物治理。加強對核材料、放射性物品生產(chǎn)、運輸、貯存等環(huán)節(jié)的安全管理和輻射防護，促進鈾礦和伴生放射性礦環(huán)境保護。強化放射源、射線裝置、高壓輸變電及移動通信工程等輻射環(huán)境管理。完善核與輻射安全審評方法，健全輻射環(huán)境監(jiān)測監(jiān)督體系，推動國家核與輻射安全監(jiān)管技術(shù)研發(fā)基地建設(shè)，構(gòu)建監(jiān)管技術(shù)支撐平臺。
（八）深化重點領(lǐng)域污染綜合防治。嚴格飲用水水源保護區(qū)劃分與管理，定期開展水質(zhì)全分析，實施水源地環(huán)境整治、恢復和建設(shè)工程，提高水質(zhì)達標率。開展地下水污染狀況調(diào)查、風險評估、修復示范。繼續(xù)推進重點流域水污染防治，完善考核機制。加強鄱陽湖、洞庭湖、洪澤湖等湖泊污染治理。加大對水質(zhì)良好或生態(tài)脆弱湖泊的保護力度。禁止在可能造成生態(tài)嚴重失衡的地方進行圍填海活動，加強入海河流污染治理與入海排污口監(jiān)督管理，重點改善渤海和長江、黃河、珠江等河口海域環(huán)境質(zhì)量。修訂環(huán)境空氣質(zhì)量標準，增加大氣污染物監(jiān)測指標，改進環(huán)境質(zhì)量評價方法。健全重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，實施多種污染物協(xié)同控制，嚴格控制揮發(fā)性有機污染物排放。加強惡臭、噪聲和餐飲油煙污染控制。加大城市生活垃圾無害化處理力度。加強工業(yè)固體廢物污染防治，強化危險廢物和醫(yī)療廢物管理。被污染場地再次進行開發(fā)利用的，應進行環(huán)境評估和無害化治理。推行重點企業(yè)強制性清潔生產(chǎn)審核。推進污染企業(yè)環(huán)境績效評估，嚴格上市企業(yè)環(huán)保核查。深入開展城市環(huán)境綜合整治和環(huán)境保護模范城市創(chuàng)建活動。
（九）大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)。加大政策扶持力度，擴大環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場需求。鼓勵多渠道建立環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，拓寬環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展融資渠道。實施環(huán)保先進適用技術(shù)研發(fā)應用、重大環(huán)保技術(shù)裝備及產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化示范工程。著重發(fā)展環(huán)保設(shè)施社會化運營、環(huán)境咨詢、環(huán)境監(jiān)理、工程技術(shù)設(shè)計、認證評估等環(huán)境服務業(yè)。鼓勵使用環(huán)境標志、環(huán)保認證和綠色印刷產(chǎn)品。開展污染減排技術(shù)攻關(guān)，實施水體污染控制與治理等科技重大專項。制定環(huán)保產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計標準。加強環(huán)境基準研究，推進國家環(huán)境保護重點實驗室、工程技術(shù)中心建設(shè)。加強高等院校環(huán)境學科和專業(yè)建設(shè)。
（十）加快推進農(nóng)村環(huán)境保護。實行農(nóng)村環(huán)境綜合整治目標責任制。深化“以獎促治”和“以獎代補”政策，擴大連片整治范圍，集中整治存在突出環(huán)境問題的村莊和集鎮(zhèn)，重點治理農(nóng)村土壤和飲用水水源地污染。繼續(xù)開展土壤環(huán)境調(diào)查，進行土壤污染治理與修復試點示范。推動環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施和服務向農(nóng)村延伸，加強農(nóng)村生活垃圾和污水處理設(shè)施建設(shè)。發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和有機農(nóng)業(yè)，科學使用化肥、農(nóng)藥和農(nóng)膜，切實減少面源污染。嚴格農(nóng)作物秸稈禁燒管理，推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物資源化利用。加強農(nóng)村人畜糞便和農(nóng)藥包裝無害化處理。加大農(nóng)村地區(qū)工礦企業(yè)污染防治力度，防止污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。開展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村環(huán)境統(tǒng)計。
（十一）加大生態(tài)保護力度。國家編制環(huán)境功能區(qū)劃，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，對各類主體功能區(qū)分別制定相應的環(huán)境標準和環(huán)境政策。加強青藏高原生態(tài)屏障、黃土高原—川滇生態(tài)屏障、東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶以及大江大河重要水系的生態(tài)環(huán)境保護。推進生態(tài)修復，讓江河湖泊等重要生態(tài)系統(tǒng)休養(yǎng)生息。強化生物多樣性保護，建立生物多樣性監(jiān)測、評估與預警體系以及生物遺傳資源獲取與惠益共享制度，有效防范物種資源喪失和流失。加強自然保護區(qū)綜合管理。開展生態(tài)系統(tǒng)狀況評估。加強礦產(chǎn)、水電、旅游資源開發(fā)和交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的生態(tài)保護。推進生態(tài)文明建設(shè)試點，進一步開展生態(tài)示范創(chuàng)建活動。
三、改革創(chuàng)新環(huán)境保護體制機制
（十二）繼續(xù)推進環(huán)境保護歷史性轉(zhuǎn)變。堅持在發(fā)展中保護，在保護中發(fā)展，不斷強化并綜合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和必要的行政手段，以改革創(chuàng)新為動力，積極探索代價小、效益好、排放低、可持續(xù)的環(huán)境保護新道路，建立與我國國情相適應的環(huán)境保護宏觀戰(zhàn)略體系、全面高效的污染防治體系、健全的環(huán)境質(zhì)量評價體系、完善的環(huán)境保護法規(guī)政策和科技標準體系、完備的環(huán)境管理和執(zhí)法監(jiān)督體系、全民參與的社會行動體系。
（十三）實施有利于環(huán)境保護的經(jīng)濟政策。把環(huán)境保護列入各級財政年度預算并逐步增加投入。適時增加同級環(huán)保能力建設(shè)經(jīng)費安排。加大對重點流域水污染防治的投入力度，完善重點流域水污染防治專項資金管理辦法。完善中央財政轉(zhuǎn)移支付制度，加大對中西部地區(qū)、民族自治地方和重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護的轉(zhuǎn)移支付力度。加快建立生態(tài)補償機制和國家生態(tài)補償專項資金，擴大生態(tài)補償范圍。積極推進環(huán)境稅費改革，研究開征環(huán)境保護稅。對生產(chǎn)符合下一階段標準車用燃油的企業(yè)，在消費稅政策上予以優(yōu)惠。制定和完善環(huán)境保護綜合名錄。對“高污染、高環(huán)境風險”產(chǎn)品，研究調(diào)整進出口關(guān)稅政策。支持符合條件的企業(yè)發(fā)行債券用于環(huán)境保護項目。加大對符合環(huán)保要求和信貸原則的企業(yè)和項目的信貸支持。建立企業(yè)環(huán)境行為信用評價制度。健全環(huán)境污染責任保險制度，開展環(huán)境污染強制責任保險試點。嚴格落實燃煤電廠煙氣脫硫電價政策，制定脫硝電價政策。對可再生能源發(fā)電、余熱發(fā)電和垃圾焚燒發(fā)電實行優(yōu)先上網(wǎng)等政策支持。對高耗能、高污染行業(yè)實行差別電價，對污水處理、污泥無害化處理設(shè)施、非電力行業(yè)脫硫脫硝和垃圾處理設(shè)施等鼓勵類企業(yè)實行政策優(yōu)惠。按照污泥、垃圾和醫(yī)療廢物無害化處置的要求，完善收費標準，推進征收方式改革。推行排污許可證制度，開展排污權(quán)有償使用和交易試點，建立國家排污權(quán)交易中心，發(fā)展排污權(quán)交易市場。
（十四）不斷增強環(huán)境保護能力。全面推進監(jiān)測、監(jiān)察、宣教、信息等環(huán)境保護能力標準化建設(shè)。完善地級以上城市空氣質(zhì)量、重點流域、地下水、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地國家重點監(jiān)控點位和自動監(jiān)測網(wǎng)絡，擴大監(jiān)測范圍，建設(shè)國家環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)。推進環(huán)境專用衛(wèi)星建設(shè)及其應用，提高遙感監(jiān)測能力。加強污染源自動監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)、監(jiān)督管理和運行維護。開展全民環(huán)境宣傳教育行動計劃，培育壯大環(huán)保志愿者隊伍，引導和支持公眾及社會組織開展環(huán)保活動。增強環(huán)境信息基礎(chǔ)能力、統(tǒng)計能力和業(yè)務應用能力。建設(shè)環(huán)境信息資源中心，加強物聯(lián)網(wǎng)在污染源自動監(jiān)控、環(huán)境質(zhì)量實時監(jiān)測、危險化學品運輸?shù)阮I(lǐng)域的研發(fā)應用，推動信息資源共享。
（十五）健全環(huán)境管理體制和工作機制。構(gòu)建環(huán)境保護工作綜合決策機制。完善環(huán)境監(jiān)測和督查體制機制，加強國家環(huán)境監(jiān)察職能。繼續(xù)實行環(huán)境保護部門領(lǐng)導干部雙重管理體制。鼓勵有條件的地區(qū)開展環(huán)境保護體制綜合改革試點。結(jié)合地方人民政府機構(gòu)改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，探索實行設(shè)區(qū)城市環(huán)境保護派出機構(gòu)監(jiān)管模式，完善基層環(huán)境管理體制。加強核與輻射安全監(jiān)管職能和隊伍建設(shè)。實施生態(tài)環(huán)境保護人才發(fā)展中長期規(guī)劃。
（十六）強化對環(huán)境保護工作的領(lǐng)導和考核。地方各級人民政府要切實把環(huán)境保護放在全局工作的突出位置，列入重要議事日程，明確目標任務，完善政策措施，組織實施國家重點環(huán)保工程。制定生態(tài)文明建設(shè)的目標指標體系，納入地方各級人民政府績效考核，考核結(jié)果作為領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核評價的重要內(nèi)容，作為干部選拔任用、管理監(jiān)督的重要依據(jù)，實行環(huán)境保護一票否決制。對未完成目標任務考核的地方實施區(qū)域限批，暫停審批該地區(qū)除民生工程、節(jié)能減排、生態(tài)環(huán)境保護和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以外的項目，并追究有關(guān)領(lǐng)導責任。
各地區(qū)、各部門要加強協(xié)調(diào)配合，明確責任、分工和進度要求，認真落實本意見。環(huán)境保護部要會同有關(guān)部門加強對本意見落實情況的監(jiān)督檢查，重大情況向國務院報告。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國務院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一一年十月十七日