最高人民法院

最高人民法院印發《關于新形勢下進一步加強人民法院基層基礎建設的若干意見》的通知

法發〔2011〕4號




　　各省、自治區、直轄市高級人民法院，解放軍軍事法院，新疆維吾爾自治區高級人民法院生產建設兵團分院：

　　現將《最高人民法院關于新形勢下進一步加強人民法院基層基礎建設的若干意見》印發給你們，請各地結合實際，認真貫徹執行。

　　二○一一年一月二十八日　　


　　最高人民法院關于新形勢下進一步加強人民法院基層基礎建設的若干意見

　　基層基礎建設是社會建設的重要組成部分，是整個社會管理的根基。人民法院基層基礎建設，是人民法院服務大局、保障民生、維護社會公平正義的重要保證。為適應新形勢需要，現就如何進一步加強人民法院基層基礎建設提出如下意見。

　　一、基層基礎建設的重要意義、目標任務和基本原則

　　近年來，人民法院基層基礎建設有了長足發展，隊伍執法水平和能力有了較大提高，物質裝備和經費保障有了較大改善。當前和今后一段時期，我國經濟社會發展中深層次問題與表象問題、法律問題與社會問題相互交織，社會矛盾特別是涉及民生各類矛盾產生的原因將更加復雜，高發、多發態勢將更加嚴峻。化解社會矛盾，重點在基層；推進社會管理，難點在基層；確保公正廉潔執法，關鍵在基層。處在化解社會矛盾糾紛最前沿的基層人民法院及其派出人民法庭，面臨的考驗將更加嚴峻，遇到的問題將更加復雜，承擔的任務將更加艱巨。

　　1、加強基層基礎建設是有效保障和服務黨和國家工作大局的必然要求。基層人民法院是基層人民政權的重要組成部分。新形勢下進一步加強人民法院基層基礎建設，對于充分發揮人民法院職能作用，切實維護國家政權安全，深入推進三項重點工作，更好地為大局服務、為人民司法，維護良好社會秩序和法治環境具有至關重要的作用。

　　2、加強基層基礎建設是順利推進司法審判事業科學發展的根本保證。人民法院各項工作都要通過基層來落實。人民法院基層基礎建設，是提升人民法院整體工作水平的重點，是維護社會公平正義的關鍵。只有加強基層基礎建設，才能保證人民法院充分履行職能，切實促進司法審判事業科學發展。

　　3、加強基層基礎建設是積極回應人民群眾關切期待的重要途徑。人民法院90%左右的案件在基層。基層人民法院及其派出人民法庭與人民群眾接觸最為直接、聯系最為緊密。加強基層基礎建設，就是要從群眾希望的地方做起，從群眾不滿意的地方改起，不斷提升基層審判工作水平和公信力。

　　4、基層基礎建設的目標任務。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，堅持 “以審判工作為中心、隊伍建設為根本、物質裝備為保障”，力爭用三至五年時間，使基層執法辦案水平明顯提高，化解社會矛盾能力明顯增強，法院和法官形象明顯改觀，物質保障工作明顯進步，科技支撐力度明顯加大，制度機制活力明顯提升，切實發揮基層人民法院及其派出人民法庭在促進社會和諧、維護社會穩定、實現社會公平正義等方面的積極作用。

　　5、基層基礎建設的基本原則

　　——堅持黨的領導。這是人民法院基層基礎建設沿著正確政治方向發展的根本保證。在任何時候、任何情況下，都必須始終不渝堅持黨的領導，自覺接受黨的領導，緊緊依靠黨的領導，始終在思想上、政治上、行動上與黨中央保持高度一致。

　　——堅持群眾路線。牢固樹立司法為民思想，堅持一切為了群眾、一切依靠群眾，從群眾中來、到群眾中去的群眾路線，始終以最廣大人民根本利益作為工作出發點、落腳點，確保人民法院基層基礎工作牢牢扎根于人民群眾之中。

　　——堅持科學發展。牢固樹立科學發展理念，正確處理好現實需要與長遠發展、全面發展與重點突破、自力更生與社會協同、規模速度與質量效益的關系，努力推動人民法院基層基礎建設全面、協調、可持續發展。

　　——堅持接受監督。牢固樹立自覺接受監督觀念，完善內部監督制約機制，主動接受人大監督、法律監督、民主監督、輿論監督，廣泛聽取社會各界意見和建議，不斷改進和加強人民法院基層基礎工作。

　　二、立足新形勢變化充分發揮審判職能作用

　　基層基礎建設，審判工作是中心。要立足新形勢變化，務求在保障和改善民生、化解社會矛盾、促進經濟社會長期平穩較快發展方面取得新進展、實現新突破。只有“將矛盾化解在當地、化解在基層”，才能建立起“基層穩、天下安”的和諧社會。

　　6、進一步提高民生審判質量。密切關注物價上漲及房貸等政策變化對民生的影響，依法妥善審理勞動就業、社會保障、教育、醫療、住房、消費等領域的糾紛，注重維護弱勢群體權益，著力解決群體性矛盾，切實維護人民群眾切身利益。認真研究“三農”工作中出現的法律問題，有效化解農民工追索勞動報酬、農產品買賣、農村土地承包等糾紛，保護農民權益，促進農業發展，維護農村穩定。審慎處理農村集體土地征收、城鎮國有土地上房屋拆遷案件，切實保障被征地農民、被拆遷人合法權益。

　　7、進一步方便人民群眾訴訟。完善功能設置，規范工作制度，努力把立案信訪窗口建成“為民之窗、文明之窗、和諧之窗、公信之窗”。鞏固和完善人民法庭直接立案工作機制，著力解決當事人立案不便困難。更加充分發揮簡易程序制度功能，做好小額案件速裁機制試點工作，加大司法救助工作力度，讓人民群眾行使訴權更加便捷，實現權益更加及時，感受司法公正高效更加真切。

　　8、進一步發揮人民陪審優勢。注重吸收不同行業、性別、年齡、專業人員，確保人民陪審員隊伍的廣泛性、代表性和群眾性。加強日常管理，健全人民陪審員各項工作程序及考評激勵等制度。完善人民陪審員“隨機抽取”工作機制，更好實現司法民主。加強崗前及履職培訓，著力提高人民陪審員參審能力。切實發揮人民陪審員來自群眾、熟悉群眾、代表群眾獨特優勢，最大限度引導當事人尊重和自覺履行生效裁判，不斷提高司法裁判公信力。

　　9、進一步規范人民法庭設置。按照“三個面向”和“兩便”要求，堅持科學、務實、效能原則，結合東中西部地區審判工作實際需要，科學規劃好人民法庭恢復、新建和調整工作。在所轄鄉鎮地理位置偏遠、交通不便，及原有法庭服務半徑過大、區域內經濟活動較頻繁、受理案件較多的地區，新建或恢復設立人民法庭。對轄區交通便利或者受理案件量較少等設置必要性不高的人民法庭，應及時予以調整。

　　10、進一步擴大巡回審判效應。結合本地實際，認真落實最高人民法院《關于大力推廣巡回審判方便人民群眾訴訟的意見》，切實增強巡回審判的針對性，努力追求巡回審判的高質量和高效率。采取多種形式，依托巡回審判開展延伸服務，推動巡回審判向縱深發展，拓展審判工作的輻射效應，努力提供快捷、親民和全方位的司法服務。

　　11、進一步創新審判管理。堅持服務審判理念，確立有利于審判工作良性發展的管理體系。堅持以人為本，保護和激發審判人員工作積極性和創造性。尊重審判規律，科學設計考核指標，注意對案件的類型化、差別化管理, 正確評估統計數據與審判業績的關系。合理配置審判資源，實現案件繁簡分流，優化部門職責分工。有條件的基層人民法院，要設立審判管理專門機構，也可由審判監督庭承擔審判管理職能。

　　12、進一步拓展對下監督指導。將做好、做實對基層審判工作的監督指導，作為中級以上人民法院日常工作的重要內容和績效考核的重要指標。完善問題的發現、反饋、分析和解決機制；建立重大敏感案件風險評估機制。著力開展有針對性的調查研究，綜合利用適用法律疑難問題請示、審級監督、發改案件通報分析以及典型案例指導等制度，拓寬監督指導途徑，不斷增強監督指導的針對性、時效性、規范性和權威性。下大氣力解決個案指導多、類型案件總結少，事后監督多、事前指導少等問題。

　　13、進一步堅持“調解優先、調判結合”。準確理解和貫徹“調解優先、調判結合”基本精神，正確處理調判關系，充分發揮調判組合優勢。準確把握運用調判方式處理案件的基礎和條件，依照法律可以調解、根據案情能夠調解或者按照矛盾沖突特點調解處理效果更好的，要選擇調解方式解決糾紛。依法不能調解、根據案情不宜調解或者以判決方式更有利于解決問題的，應當選擇判決方式。不能脫離實際設定調解率指標或者違背當事人意愿強調硬調、以拖促調，損害司法權威和司法公信。以自動履行率為重要標準，完善真實反映調解工作效果的考評機制，更好發揮調解方式化解矛盾的功能。

　　14、進一步推進“大調解”工作機制。創新和完善訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制，積極推廣訴調對接中心建設，做好訴前調解工作。按照不越位、不錯位、不缺位的要求，采取集中培訓系統指導、巡回辦案實時指導、庭審旁聽觀摩指導、典型案例重點指導等多種形式，促進人民調解化解糾紛能力提高。完善人民調解協議司法確認機制，規范人民調解協議司法確認工作，推動人民調解工作更大發展。把握好人民法院在“大調解”格局中的定位，充分發揮司法的引導、保障、推動作用，既要保持司法活動獨立性和終局性，也要加強與各方面的協調配合，形成職責定位明確、程序銜接暢通的社會矛盾化解合力。

　　三、圍繞新形勢要求全面加強隊伍建設

　　基層基礎建設，隊伍建設是根本。建設一支政治堅定、業務過硬、一心為民、公正廉潔的基層隊伍，是實現基層基礎建設目標任務的重要基礎和前提。

　　15、進一步加強黨建工作。高度重視基層人民法院和人民法庭黨建工作，認真整頓組織不健全及軟弱渙散等問題，堅持抓黨建帶隊建促審判。全面強化基層黨員教育管理，深入推進創先爭優活動和“人民法官為人民”主題實踐活動，扎實開展“發揚傳統、堅定信念、執法為民”主題教育實踐活動。注重培養、樹立、宣傳基層優秀黨員典型事跡，激發廣大基層干警工作熱情和干勁。完善黨員管理工作考核評價機制，加大違法違紀黨員處罰懲戒力度，增強警示教育震撼力和實效性。

　　16、進一步抓好領導班子建設。認真履行干部協管職責，嚴把基層人民法院領導班子成員任職考察關。通過專題培訓、司法巡查、屆中考察以及參加領導班子民主生活會等方式，加大對基層人民法院領導干部的教育、管理和監督力度。探索建立體現科學發展觀和正確政績觀要求的考核評價體系，作為基層領導干部調整、交流、使用的重要依據。進一步健全、完善后備干部調整、培養和使用等制度，為基層干部成長創造條件，提供有效組織人事制度保障。

　　17、進一步改進司法作風。全面傳承、弘揚人民司法優良傳統，把增強群眾觀念和感情、保護群眾合法權益、密切聯系群眾貫穿于基層隊伍建設始終。深入開展群眾觀點大討論，堅持求真務實作風，有針對性地開展自查自糾，最大限度避免損害群眾利益、傷害群眾感情等現象發生。不斷拓寬聯系渠道及時聽取群眾意見建議，積極開展人民滿意法院、法官創建活動。嚴格遵守《法官職業道德基本準則》、《法官行為規范》、《人民法院文明用語基本規范》的規定，以規范文明司法為核心，完善符合基層實際的行為準則規范體系。

　　18、進一步促進司法廉潔。結合基層實際，扎實開展黨風廉政建設。繼續開展正面典型示范教育、反面典型警示教育，探索反腐倡廉工作新路子，督促廣大干警廉潔自律。認真落實“四個一律”要求和“五個嚴禁”規定，健全網絡舉報受理、違紀線索核查、重大案件督辦等工作機制，完善對查辦案件工作的評價制度和問責制度，始終保持懲治腐敗高壓態勢。推進懲防腐敗體系建設，切實落實廉政建設責任制，全面推行廉政監察員制度，健全基層紀檢監察機構設置，配齊、配強紀檢監察人員，構建符合基層審判工作規律的廉政風險防范機制。

　　19、進一步增強司法能力。全面貫徹落實“一個目標、兩個轉變、三個倡導”教育培訓工作方針，構建多形式、全覆蓋的基層隊伍全員培訓體系和網絡。緊扣基層實踐需求，不斷創新培訓內容與形式，把會做、善做群眾工作，掌握化解矛盾糾紛的本領，以及突發緊急事件處置、輿情掌控及應對等納入基層法官和法院領導干部教育培訓工作的必修內容。抓好基層法官輪訓工作，建立人民法庭庭長定期輪訓制度。組織、倡導、鼓勵資深優秀法官開展審判專題巡回講座、司法經驗交流等活動。健全東西部地區人才對口支援機制，注重培養、鍛煉基層一線青年法官，完善新進人員到基層一線崗位鍛煉制度。

　　20、進一步建立健全職業保障制度和激勵機制。以中央司法體制和工作機制改革為契機，積極推動建立并實施法官職務序列及其配套政策，適當提高基層法官職數比例。適當提高基層辦案人員崗位津貼標準，進一步規范和提高法官（法警）特別補助金、慰問金工作程序與效率。積極探索建立適合審判工作特點的法官工資、退休和其他津補貼制度。關心基層干警生活，著力解決實際困難，落實帶薪休假、定期身心檢查等制度，倡導健康生活情趣，培養理性心態，增強“抗壓”能力。

　　21、進一步解決案多人少矛盾和法官短缺問題。完善省級統一招錄政策，堅持開展選調生工作，努力拓寬法官來源范圍渠道。規范、加強編制管理、使用和督查，堅持面向基層、面向一線辦案人員分編傾斜政策和原則，推動建立適應審判工作發展要求的編制增補機制。加大中央關于解決提前離崗離職政策的執行、督查力度，優化隊伍結構，發揮資源配置作用，減少并杜絕審判資源浪費。積極會同國家有關部門，研究改進司法考試辦法、完善司法考試政策。擴大在職法律職業人員國家統一司法考試試點范圍，直接、快速、有效解決西部邊遠地區、少數民族地區法官短缺問題。充分考慮少數民族地區語言文化、經濟發展狀況等因素，制定旨在吸引本地人才的招錄政策，引導、鼓勵、支持熟悉民族語言、適應當地環境的優秀少數民族和本地漢族人才充實法官隊伍。加大少數民族地區“雙語法官”培養力度，積極研究建立雙語法官培訓基地。

　　22、進一步實施基層人才聚集發展戰略。認真貫徹執行中央基層工作方針和人才工作規劃，制定并實施基層聚才工程規劃，出臺基層聚才傾斜政策，完善基層聚才保障機制。注重從基層選拔優秀人才，形成優秀人才向基層聚集，優秀干部從基層產生、成長和鍛煉的人才工作新格局。逐步建立并完善法官擇優遴選制度和有利于基層干警成長的選拔機制，努力拓展基層干警職業發展空間。到2012年，省級以上人民法院錄用公務員，除部分特殊職位外，均應從具有兩年以上基層工作經歷人員中考錄。有效解決“不愿去、出不來、留不住”問題，把人民法庭作為培養、鍛煉、選拔法院領導干部和業務骨干的重要基地。

　　四、適應新形勢發展大力提升物質裝備保障水平

　　基層基礎建設，物質裝備是保障。大力推進司法行政管理體制和工作機制改革，理順上下級人民法院在司法行政管理工作方面的相互關系，增強上級人民法院特別是高級人民法院對下級人民法院在經費保障、基礎設施建設、業務裝備配備、信息化建設和司法鑒定等方面的管理責任，充分發揮服務審判職能作用。

　　23、進一步加大經費保障力度。深入貫徹落實中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強政法經費保障工作的意見》，按照財政部《政法經費分類保障辦法（試行）》各項要求，深化經費保障體制改革，在中央加大轉移支付力度同時，增強地方保障能力和水平，使基層真正享受到改革成果。最高人民法院繼續積極協調中央財政和國家發改委對法院的資金和政策支持。高級人民法院加強與省級財政和發展改革部門的溝通協商，爭取省級配套資金足額到位，積極主動參與研究制定資金分配方案，配合省財政部門建立基層公用經費正常增長機制。基層人民法院努力做好與本級政府部門溝通協調工作，積極爭取各方面支持，切實落實地方經費保障責任，抓好人民陪審員、聘用人員等經費預算方案的制定和落實，保證各項經費開支。上級人民法院應會同財政部門加大對基層經費保障情況和經費管理情況的監督檢查和指導，避免抵頂經費、減少本級投入等問題發生。

　　24、進一步完成基礎設施建設任務。以國家發改委《關于進一步加強地方政法基礎設施建設規范投資保障機制的意見》為指導，依據審判工作實際需要，制定審判法庭、人民法庭建設總體規劃和年度計劃。做好建設項目申報工作，協調地方政府按照政策要求劃撥建設用地，落實配套條件和資金，減免相關規費。盡快完成立案信訪窗口和殘疾人無障礙通道建設，以及立案信訪窗口和人民法庭統一標識工作。有建設任務的法院要切實加強建設資金管理和建設成本控制，避免形成新的債務。積極推動中央、省級和本級三級政府分項目、分年度、分比例負擔方式化解基本建設歷史債務。

　　25、進一步提升業務裝備配備水平。認真執行《基層人民法院基本業務裝備配備指導標準（試行）》，著力加強基層人民法院業務裝備建設。高級人民法院應會同省級財政部門結合本地實際情況，以國家標準為基本要求，制定本地區基層人民法院業務裝備配備實施標準，并根據中央和省級轉移支付資金規模和法院工作重點，制定本地區基層人民法院業務裝備配備規劃和年度實施計劃。基層人民法院要根據審判執行工作實際需求，科學規劃，加快裝備更新，盡快實現審判法庭專業設備、審判文書印刷設備、法警單警裝備、檔案存儲設備以及業務交通工具標準化配置。高度重視人民法庭安全設施建設，盡快按標準和需求配備安全保衛裝備。

　　26、進一步推動信息化建設。按照最高人民法院《關于全面加強人民法院信息化工作的決定》要求，以“天平工程”項目建設為契機，加強信息化基礎設施建設。在加快“科技法庭”等硬件設施建設同時，重點建設覆蓋基層人民法院和人民法庭的局域網絡，全面應用司法審判信息管理系統，健全信息安全保障體系和相關配套設施等。將案件訴訟材料同步數字化錄入，形成完整的電子檔案，推進信息化在流程管理、質量評估、績效考核、遠程審判等方面的應用。進一步推廣遠程立案申訴、電子簽章、公眾信息查詢、公眾網站等司法便民措施。在資金、技術、人才等方面向基層傾斜，努力提高信息化建設水平。

　　27、進一步完善司法鑒定管理工作職能作用。充分認識司法鑒定管理工作重要性，根據審判執行工作需求，按照最高人民法院各項管理規定，規范對外委托評估、拍賣和鑒定工作，有條件的基層人民法院應開展技術咨詢和技術審核工作。加強司法技術輔助人員業務培訓，不斷提高司法鑒定管理人員業務能力。

　　各級人民法院務必站在為黨和國家工作大局服務的高度，充分認識、深刻理解新形勢下進一步加強基層基礎建設的重要性、緊迫性。各高級人民法院要按照本意見要求，及時研究制定符合本地實際的具體工作規劃和落實意見，有計劃、有步驟地推動基層基礎建設。對工作中發現的新情況、新問題，要注意認真分析研究成因與對策，必要時及時層報最高人民法院。