Law-lib.com 2023-6-30 7:29:54 新華網
新華社北京6月29日電 6月28日下午，十四屆全國人大常委會第三次會議表決通過了《中華人民共和國對外關系法》，國家主席習近平簽署主席令予以公布，自2023年7月1日起施行。制定對外關系法的背景目的是什么，對外關系法是一部什么樣的法律，主要內容是什么？新華社記者就有關問題專訪了全國人大常委會法工委負責人。
記者：為什么要制定對外關系法，這部法律在我國法律體系中是什么地位？
答：黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央統籌中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局，強調法治是國家核心競爭力的重要內容，明確提出堅持統籌推進國內法治和涉外法治，加強涉外領域立法，加快形成系統完備的涉外法律法規體系，為維護我國主權、安全、發展利益，推動構建人類命運共同體提供法治保障。
改革開放以來，我國在推動對外開放的同時，高度重視涉外領域立法，相繼制定了一批涉外領域法律法規，如1979年中外合資經營企業法就是改革開放后最早制定的涉外法律之一。隨著對外開放的擴大，我國的涉外法律法規不斷增加，涉外法治體系不斷健全，為對外開放提供了重要法治保障。黨的十八大以來，涉外領域立法的廣度和深度大幅拓展，制定修改一批重要涉外法律法規，為擴大對外開放，增進國際交往，維護國家主權、安全、發展利益，發揮了重要作用。經梳理，截至2023年6月底，現行有效297部法律中，專門涉外法律52部，含涉外條款的法律150余部。但是，也應當看到，我國涉外法治體系建設還存在一些短板弱項，尤其是在維護國家主權、安全、發展利益方面，還有不少法律空白。
當前，世界百年未有之大變局加速演變，我國改革發展穩定任務艱巨繁重，對外開放深入推進，必須更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，加快涉外法治體系建設，提高涉外工作法治化水平，有效應對風險挑戰，以法律手段更好維護我國主權、安全、發展利益。一國以不同形式對對外關系立法是國際通行做法，對對外關系進行統一立法是我國對外關系法的特色。按照黨中央的決策部署，十三屆、十四屆全國人大常委會接續努力，在不到一年時間內，高效地審議通過了對外關系法。
對外關系法貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平外交思想、習近平法治思想，全面貫徹落實黨的二十大精神，將我國長期以來特別是新時代以來堅持的對外大政方針通過法定程序轉化為法律，突出強調中華人民共和國對外工作堅持中國共產黨的集中統一領導，集中闡述我國對外交往的立場主張，完善我國對外關系的相關制度，以法治方式向世界展示我國高舉和平、發展、合作、共贏旗幟的負責任大國形象，讓世界更好地了解中國、認識中國、理解中國、信任中國，為我國發展對外關系、促進國際合作提供更完善的法律遵循，為實現第二個百年奮斗目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興，營造良好外部環境。
涉外領域法律法規是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，對外關系法是我國涉外領域的基礎性、綜合性法律，在涉外立法領域發揮統攝、總括作用。
記者：對外關系法主要有哪些特點？
答：對外關系法共6章45條，第一章“總則”、第二章“對外關系的職權”、第三章“發展對外關系的目標任務”、第四章“對外關系的制度”、第五章“發展對外關系的保障”、第六章“附則”。作為我國涉外領域的基礎性、綜合性法律，對外關系法的內容涵蓋了我國對外關系、對外工作的方方面面，涉及政治、經濟、文化等各個領域。總的看，對外關系法有以下特點：
第一，對外關系法是一部促進友好交往的法律。促進友好交往，加強交流合作是這部法律的主線，體現在許多具體規定中。例如，在發展對外關系的指導思想中明確“發展對外關系，促進友好交往”；在發展對外關系的目標任務中明確“推動踐行全球發展倡議、全球安全倡議、全球文明倡議”，“促進大國協調和良性互動，按照親誠惠容理念和與鄰為善、以鄰為伴方針發展同周邊國家關系，秉持真實親誠理念和正確義利觀同發展中國家團結合作”，“在平等和相互尊重的基礎上開展人權領域國際交流與合作，推動國際人權事業健康發展”，明確積極參與全球環境氣候治理，開展對外援助，開展國際人道主義合作和援助；明確國家鼓勵開展民間對外友好交流合作；明確開展教育、科學、文化、衛生、體育、社會、生態、軍事、安全、法治等領域交流與合作。整部法律中出現“交流與合作”“交流合作”“友好交往”“國際合作”共20處，充分反映了這部法律的突出特點。
第二，對外關系法是一部擴大對外開放的法律。對外開放是我國的基本國策，必須長期堅持。黨的二十大報告提出推進高水平對外開放，并作出具體部署要求。對外關系法將堅持對外開放作為一項重要原則，在總則第四條中規定“堅持對外開放基本國策，奉行互利共贏開放戰略”；在發展對外關系的目標任務中明確“堅持推進高水平對外開放，發展對外貿易，積極促進和依法保護外商投資，鼓勵開展對外投資等對外經濟合作，推動共建‘一帶一路’高質量發展，維護多邊貿易體制，反對單邊主義和保護主義，推動建設開放型世界經濟。”
第三，對外關系法是一部維護國家主權、安全、發展利益的法律。黨的十八大以來，面對復雜嚴峻的國際形勢，我國加強維護國家主權、安全、發展利益方面立法，取得了一批立法成果。對外關系法在立法目的中開宗明義規定，“為了發展對外關系，維護國家主權、安全、發展利益”；在總則中明確“國家機關和武裝力量、各政黨和各人民團體、企業事業組織和其他社會組織以及公民，在對外交流合作中有維護國家主權、安全、尊嚴、榮譽、利益的責任和義務”；在發展對外關系的目標任務中明確“發展對外關系，堅持維護中國特色社會主義制度，維護國家主權、統一和領土完整，服務國家經濟社會發展”；在對外關系的制度中明確“國家在遵守國際法基本原則和國際關系基本準則的基礎上，加強涉外領域法律法規的實施和適用，并依法采取執法、司法等措施，維護國家主權、安全、發展利益，保護中國公民、組織合法權益”，明確“對于違反國際法和國際關系基本準則，危害中華人民共和國主權、安全、發展利益的行為，中華人民共和國有權采取相應反制和限制措施”，明確“國家依法采取必要措施，保護中國公民和組織在海外的安全和正當權益，保護國家的海外利益不受威脅和侵害”。
記者：我國憲法在對外關系方面有不少規定，對外關系法如何落實憲法規定，如何體現憲法原則、精神？
答：發展對外關系是國家的重要職能。我國憲法在序言、總綱、公民的基本權利和義務以及國家機構中對我國對外關系的基本原則、國家機構對外關系職權、中國公民相關責任、外國人在華權益等作了規定。對外關系法對我國發展對外關系的指導思想、基本原則、領導體制、機構職權及目標任務、制度等作出規定，貫徹落實了憲法規定、原則和精神。對外關系法45個條文中有12條是直接根據憲法作出的規定。同時，根據實踐發展需要和相關法律規定，對外關系法在對外關系基本原則、機構職權、國家尊重和保障人權等方面進一步豐富和發展了我國憲法關于對外關系規定的制度內涵，并首次以法律形式明確了條約同我國憲法的關系，對于維護憲法權威，推進憲法實施，加強憲法監督，具有重要意義。
第一，進一步豐富和發展了憲法關于獨立自主的和平外交政策和和平共處五項基本原則的制度內涵。根據憲法序言第七自然段、第十二自然段，對外關系法將“建設社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興，促進世界和平與發展，推動構建人類命運共同體”規定為立法目的的重要內容，并在發展對外關系的指導思想中重申了國家的指導思想；在憲法第十二自然段關于對外政策規定的基礎上，對外關系法第四條第一款重申獨立自主的和平外交政策和和平共處五項基本原則，第二款在2018年憲法修正案增加的“堅持和平發展道路，堅持互利共贏開放戰略”基礎上，進一步明確“堅持對外開放基本國策”和“構建新型國際關系”。
第二，進一步豐富和完善了相關國家機構對外關系的職權。在對外關系的職權中，根據憲法、有關法律規定和實踐情況，對中央外事工作領導機構、全國人大及其常委會、國家主席、國務院、中央軍事委員會、中央和國家機關等行使對外關系職權作出規定。其中第十條根據憲法第六十二條、第六十七條和批準條約的實踐，規定全國人大及其常委會批準和廢除同外國締結的條約和重要協定，行使憲法和法律規定的對外關系職權，同時根據全國人大組織法規定和全國人大對外交往工作實踐，明確規定了全國人大及其常委會積極開展對外交往，加強同各國議會、國際和地區議會組織的交流與合作。
第三，明確堅定不移走中國人權發展道路，為世界人權事業發展作出中國貢獻、提供中國方案。憲法第三十三條第三款規定，國家尊重和保障人權。發展對外關系既涉及對我國人權發展道路和人權事業進步的推廣與宣介，也涉及推動國際人權事業發展。對外關系法在發展對外關系的目標任務中規定：“中華人民共和國尊重和保障人權，堅持人權的普遍性原則同本國實際相結合，促進人權全面協調發展，在平等和相互尊重的基礎上開展人權領域國際交流與合作，推動國際人權事業健康發展。”這對于我國積極參與全球人權治理、提升在人權領域國際話語權具有重要意義。同時，對外關系法關于中國開展對外援助，關于國家依法采取措施保護中國公民、組織合法權益，以及關于國家保護海外利益的規定，也是對憲法尊重和保障人權原則的具體落實。
第四，首次以法律形式明確了締結或者參加的條約和協定同憲法的關系。憲法第五條中規定：“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。”長期以來，在涉外法治實踐和理論研究中，一直有意見提出應當在我國憲法和法律中對條約不得同憲法相抵觸作出明確規定。我國始終堅持憲法具有最高的法律地位、法律權威和法律效力，同時在條約的國內法適用等問題上也形成了一套行之有效的實踐做法。在我國締約實踐中，條約的合憲性審查是締結條約程序過程中的重要內容，已形成對條約內容合憲性進行審視和檢查的工作機制。在總結實踐經驗基礎上，對外關系法從締結條約的角度規定：“國家締結或者參加的條約和協定不得同憲法相抵觸。”明確締結的條約應當符合憲法規定，既維護了憲法最高的法律地位、法律權威、法律效力，也符合我國堅持條約應當信守的主張，同時為進一步完善條約的合憲性審查工作體制機制提供了法律依據。
記者：對外關系法規定了條約實施和適用的制度，有什么考慮？
答：國際條約和協定是國際社會共同遵守的規則。我國是一個負責任的大國，堅持條約必須信守的國際法原則，對于我國締結或者參加的國際條約和協定，一直善意履行條約和協定規定的義務，履行聯合國安理會常任理事國責任，維護聯合國安理會的權威與地位。目前，我國已制定了締結條約程序法，但在條約實施和適用方面，還沒有相應的法律規定。為完善我國的條約實施和適用制度，對外關系法規定“國家依照憲法和法律締結或者參加條約和協定，善意履行有關條約和協定規定的義務”，明確“國家采取適當措施實施和適用條約和協定”，“國家采取措施執行聯合國安全理事會根據聯合國憲章第七章作出的具有約束力的制裁決議和相關措施”。
作出上述規定的主要考慮是：服務國內國際兩個大局、推進高水平對外開放、彰顯我國負責任大國形象。改革開放以來，我國全面融入國際體系，積極參與國際事務，締結或者參加了兩萬多個國際條約和協定，對于我國締結或者參加的國際條約和協定，我國一直堅守誠信，善意履行條約義務，堅定維護以國際法為基礎的國際秩序。隨著我國綜合國力的提高和國際地位的提升，我國的國際影響力越來越大，國際社會對我國的期待越來越高，為更好地擔負起大國責任，維護大國形象，對外關系法完善了條約實施和適用制度。
記者：對外關系法明確加強涉外領域法律法規的實施和適用，有什么考慮？
答：為維護國家利益，保護公民權利，一國法律有條件有限度地域外適用，是國際通行的做法。對外關系法作為涉外領域的基礎性、綜合性法律，有必要作出原則性規定。因此，對外關系法規定“國家在遵守國際法基本原則和國際關系基本準則的基礎上，加強涉外領域法律法規的實施和適用”。這反映了在發展對外關系中，我國始終恪守國際法基本原則和國際關系基本準則，尊重國際慣例，堅決捍衛國家主權、安全、發展利益和國家尊嚴，保護中國公民、組織合法權益。
我國對外關系法規定加強涉外領域法律法規的實施和適用，與個別國家依據國內法搞“長臂管轄”完全不同。多年來，個別國家為維護國際霸權，動輒以國內法為依據制裁他國的實體或者個人，這種霸凌行徑受到各國的廣泛批評，被稱為“長臂管轄”，這是國際霸權的表現，中國是這種國際霸權的受害國之一，堅決反對這種做法。為維護國家主權、安全、發展利益，我們進行了堅決斗爭，先后出臺《中華人民共和國反外國制裁法》《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》《不可靠實體清單規定》等予以反制，并依法對相關國家的實體或者個人采取反制措施。
記者：近年來，涉外立法的步伐明顯加快，請問制定對外關系法是如何體現科學立法、民主立法、依法立法的？
答：習近平總書記多次對堅持統籌國內法治和涉外法治、加快形成系統完備的涉外法律法規體系作出重要批示。全國人大常委會高度重視涉外領域立法，近年來相繼制定了外商投資法、海南自由貿易港法、出口管制法、網絡安全法、陸地國界法、反外國制裁法等重要的涉外法律，有力地維護了國家主權、安全、發展利益。
近年來，一些全國人大代表、全國政協委員提出制定一部專門的對外關系法的議案、建議、提案，十三屆全國人大常委會將對外關系法列入有關立法工作計劃，十四屆全國人大常委會將對外關系法列入2023年度立法工作計劃繼續審議。對外關系法草案由中央外事工作委員會辦公室牽頭會同有關部門起草，由委員長會議提請全國人大常委會會議審議。
2022年10月，十三屆全國人大常委會第三十七次會議對對外關系法草案進行了初次審議。初審后，按照立法程序，全國人大常委會法制工作委員會將草案印發各省（區、市）、中央有關部門、基層立法聯系點和部分高等院校、法學研究機構等征求意見。2022年12月30日至2023年1月28日，在中國人大網全文公開草案，征求社會公眾意見。全國人大憲法和法律委員會、全國人大常委會法制工作委員會召開座談會，聽取中央有關部門和專家學者的意見，并赴地方進行調研。各方面意見普遍贊成制定對外關系法，認為草案較好地總結和反映新中國對外工作的成功經驗和實踐做法，全面貫徹黨的二十大精神，總體上是成熟可行的，建議及早出臺。
2023年5月26日，全國人大憲法和法律委員會召開會議，根據全國人大常委會組成人員的審議意見和有關方面的意見，對草案進行了逐條審議，并對草案作了修改完善。6月28日，十四屆全國人大常委會第三次會議審議通過了對外關系法。
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