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加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理有關(guān)問題答記者問
http://www.qrqgs.com 2014-10-4 13:00:49 來源：
財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理有關(guān)問題答記者問
為加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。近日，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理有關(guān)問題接受了記者采訪。
一、 請(qǐng)問《意見》出臺(tái)的主要背景是什么？
政府適度規(guī)范舉債，能夠彌補(bǔ)建設(shè)資金不足，符合代際公平原則，也是國(guó)際通行做法。長(zhǎng)期以來，地方政府主要通過融資平臺(tái)公司等方式舉借政府性債務(wù)，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了積極作用。同時(shí)，由于沒有賦予地方政府規(guī)范的舉債權(quán)限，缺乏全面系統(tǒng)的管理機(jī)制，難以有效發(fā)揮政府信用低成本融資的優(yōu)勢(shì)和債務(wù)資金使用效益，局部地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，長(zhǎng)期來看難以持續(xù)，不能適應(yīng)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和完善國(guó)家治理的需要。主要表現(xiàn)在：地方政府舉債缺乏明渠，一些地方違法違規(guī)融資較為普遍；債務(wù)管理“借、用、還”脫節(jié)，一些地方多頭舉債問題突出，債務(wù)資金大多沒有納入預(yù)算管理，舉借和使用缺乏人大和社會(huì)的有效監(jiān)督，重借不重還；一些地方政府主要通過企業(yè)舉債，在政府信用之外支付不必要的成本，融資成本高企；一些地區(qū)債務(wù)增長(zhǎng)過快，風(fēng)險(xiǎn)不容忽視等。這些問題如不采取綜合治理措施，局部地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)有可能成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的隱患。
地方政府性債務(wù)問題事關(guān)全局，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視，全國(guó)人大給予了大力指導(dǎo)及支持。近年來，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和地方政府認(rèn)真按照中央部署，積極采取有效措施完善相關(guān)制度，加強(qiáng)債務(wù)審計(jì)，化解存量債務(wù)，清理規(guī)范地方政府融資平臺(tái)公司等，取得了積極成效。黨的十八屆三中全會(huì)提出要建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，今年《政府工作報(bào)告》也提出了加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的相關(guān)要求。6月30日中央政治局會(huì)議審議通過了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，提出了規(guī)范地方政府性債務(wù)管理的總體要求。8月31日全國(guó)人大常委會(huì)審議通過的《預(yù)算法》修正案增加了允許地方政府規(guī)范舉債的規(guī)定。9月23日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，全面部署加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理。
二、 請(qǐng)問《意見》的指導(dǎo)思想和基本原則是什么？
《意見》的指導(dǎo)思想是：以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中全會(huì)精神，按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用，切實(shí)防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。
《意見》明確，加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理主要遵循以下原則：一是疏堵結(jié)合。修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。同時(shí)，堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債。二是分清責(zé)任。明確政府和企業(yè)的責(zé)任，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實(shí)做到誰借誰還，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。政府與社會(huì)資本合作的，按約定規(guī)則依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。三是規(guī)范管理。對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制，嚴(yán)格限定政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一。四是防范風(fēng)險(xiǎn)。牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，切實(shí)防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。五是穩(wěn)步推進(jìn)。加強(qiáng)債務(wù)管理，既要積極推進(jìn)，又要謹(jǐn)慎穩(wěn)健。在規(guī)范管理的同時(shí)，要妥善處理存量債務(wù)，確保在建項(xiàng)目有序推進(jìn)。
三、 請(qǐng)問《意見》的主要內(nèi)容是什么？
圍繞建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，《意見》主要內(nèi)容包括：一是通過明確舉債主體、規(guī)范舉債方式、嚴(yán)格舉債程序等措施，解決好“怎么借”的問題。二是通過控制舉債規(guī)模、限定債務(wù)用途、納入預(yù)算管理等措施，解決好“怎么管”的問題。三是通過劃清償債責(zé)任、建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、完善應(yīng)急處置等措施，解決好“怎么還”的問題。此外，為確保改革平穩(wěn)過渡，《意見》明確提出妥善處理存量債務(wù)，既要確保在建項(xiàng)目后續(xù)融資，又要切實(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)。
四、 目前，地方政府比較多的是通過融資平臺(tái)公司舉債。請(qǐng)問對(duì)今后地方政府債務(wù)“怎么借”如何考慮？
依據(jù)新修改的預(yù)算法，《意見》明確，允許地方依法適度舉債。為切實(shí)規(guī)范地方政府舉債行為，《意見》就舉債主體、舉債方式、舉債規(guī)模、舉債程序等方面提出了具體要求：一是明確舉債主體。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉債，市縣確需舉債的只能由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能。二是規(guī)范舉債方式。地方政府舉債采取政府債券方式。對(duì)沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的一般債務(wù)，發(fā)行一般債券融資，主要靠一般公共預(yù)算收入償還；對(duì)有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的專項(xiàng)債務(wù)，發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。同時(shí)，積極推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式（PPP模式），吸引社會(huì)資本參與公益性項(xiàng)目建設(shè)并獲得合理回報(bào)，既拓寬社會(huì)資本投資渠道，也減輕政府舉債壓力。三是嚴(yán)格舉債程序。地方政府在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)限額內(nèi)舉借債務(wù)，必須報(bào)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)。
《意見》同時(shí)明確，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能。對(duì)以前主要通過融資平臺(tái)公司融資建設(shè)的項(xiàng)目，規(guī)范后主要有三個(gè)渠道：一是對(duì)商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，要與政府脫鉤，完全推向市場(chǎng)，債務(wù)轉(zhuǎn)化為一般企業(yè)債務(wù)；二是對(duì)供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會(huì)資本參與的公益性項(xiàng)目，要積極推廣PPP模式，其債務(wù)由項(xiàng)目公司按照市場(chǎng)化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)給予、財(cái)政補(bǔ)貼、合理定價(jià)等責(zé)任，不承擔(dān)償債責(zé)任；三是對(duì)難以吸引社會(huì)資本參與、確實(shí)需要政府舉債的公益性項(xiàng)目，由政府發(fā)行債券融資。
五、 據(jù)了解，由于當(dāng)前一些地方政府債務(wù)不是規(guī)范的債務(wù)，實(shí)際管理中存在無從下手的問題。請(qǐng)問對(duì)地方債務(wù)“怎么管”有哪些具體措施？
為進(jìn)一步規(guī)范政府債務(wù)管理，提高資金效益，《意見》明確：
一是控制舉債規(guī)模。地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理。一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模都要納入限額管理，由國(guó)務(wù)院確定并報(bào)全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)。需要說明的是，中央對(duì)地方的規(guī)模控制，只是設(shè)定地方舉債的上限。在不突破上限的前提下，地方舉債的實(shí)際規(guī)模由本級(jí)人大或其常委會(huì)決定。
二是限定債務(wù)用途。地方政府舉借的債務(wù)只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。《意見》同時(shí)強(qiáng)調(diào)建立對(duì)違規(guī)使用債務(wù)資金的懲罰機(jī)制，要求地方政府不得以支持公益性事業(yè)發(fā)展名義舉借債務(wù)用于經(jīng)常性支出或樓堂館所建設(shè)，不得挪用債務(wù)資金或改變既定資金用途。
三是納入預(yù)算管理。政府債務(wù)資金是政府公共資源的重要組成部分，需要未來的財(cái)政收入償還，按照政府預(yù)算統(tǒng)一性與完整性的原則，應(yīng)當(dāng)納入政府預(yù)算統(tǒng)一管理。《意見》明確，將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，將專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理，或有債務(wù)確需政府承擔(dān)償債責(zé)任的，償債資金要納入預(yù)算管理。此外，為全面加強(qiáng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理，《意見》強(qiáng)調(diào)，政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目中的財(cái)政補(bǔ)貼等支出按性質(zhì)也要納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。
六、 請(qǐng)問如何建立地方政府償債約束機(jī)制？
從近年審計(jì)和統(tǒng)計(jì)結(jié)果看，地方償債情況總體良好。同時(shí)，一些地方也存在償債責(zé)任不清、償債意識(shí)不強(qiáng)、償債機(jī)制不健全等問題。對(duì)此，《意見》明確建立地方政府償債約束機(jī)制：
一是劃清償債責(zé)任。硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府對(duì)其債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任。分清政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)的邊界，切實(shí)做到誰借誰還，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。
二是建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。評(píng)估各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，對(duì)債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。列入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警范圍的債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，要積極采取措施，加大償債力度，逐步降低風(fēng)險(xiǎn)。
三是完善應(yīng)急處置。制定應(yīng)急處置預(yù)案，建立責(zé)任追究機(jī)制。地方政府難以自行償還債務(wù)時(shí)，及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急處置預(yù)案和責(zé)任追究機(jī)制。
同時(shí)，與一些國(guó)家的政府債務(wù)主要用于消費(fèi)性支出不同，我國(guó)的政府性債務(wù)主要用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活條件改善相關(guān)的項(xiàng)目建設(shè)，大多有相應(yīng)的資產(chǎn)和收入作為償債保障，發(fā)生償債違約的風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)低些。
七、 請(qǐng)問對(duì)地方政府存量債務(wù)怎么處理？
為有效化解風(fēng)險(xiǎn)，在建立長(zhǎng)效機(jī)制的同時(shí)，《意見》還對(duì)妥善處理存量債務(wù)提出了明確措施：
一是在清理甄別的基礎(chǔ)上，對(duì)地方政府及其部門舉借的債務(wù)，以及企事業(yè)單位舉借的債務(wù)中屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的部分，納入預(yù)算管理。對(duì)甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，允許各地區(qū)申請(qǐng)發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。對(duì)確需地方政府償還的債務(wù)，地方政府要切實(shí)履行償債責(zé)任，必要時(shí)可以處置政府資產(chǎn)償還債務(wù)。
二是對(duì)企事業(yè)單位債務(wù)中不屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的部分，要遵循市場(chǎng)規(guī)則處理，減少行政干預(yù)。地方政府要指導(dǎo)和督促有關(guān)債務(wù)舉借單位，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，拓寬償債資金渠道，統(tǒng)籌安排償債資金。對(duì)確需地方政府履行擔(dān)保或救助責(zé)任的債務(wù)，地方政府要切實(shí)依法履行協(xié)議約定，做出妥善安排。有關(guān)債務(wù)舉借單位和連帶責(zé)任人要按照協(xié)議認(rèn)真落實(shí)償債責(zé)任，明確償債時(shí)限，按時(shí)還本付息，不得單方面改變?cè)袀鶛?quán)債務(wù)關(guān)系，不得轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任和逃廢債務(wù)。
八、 有人擔(dān)心，規(guī)范地方政府債務(wù)管理后，可能導(dǎo)致在建項(xiàng)目因資金問題出現(xiàn)半拉子工程。請(qǐng)問對(duì)此有何考慮？
建立規(guī)范的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，是全面深化財(cái)稅體制改革的重要一環(huán)。推進(jìn)這項(xiàng)改革，既要積極推進(jìn)，也要謹(jǐn)慎穩(wěn)健，做好新老轉(zhuǎn)換之間的順利銜接。為確保改革平穩(wěn)過渡，切實(shí)發(fā)揮債務(wù)資金對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)的積極促進(jìn)作用，《意見》對(duì)確保在建項(xiàng)目后續(xù)資金提出了明確措施：一是要求地方政府要統(tǒng)籌各類資金，優(yōu)先保障項(xiàng)目續(xù)建和收尾。二是允許地方申請(qǐng)發(fā)行政府債券置換高利短期債務(wù)，降低利息負(fù)擔(dān)，騰出更多資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。三是對(duì)重新審核符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定的在建項(xiàng)目，有融資協(xié)議的允許繼續(xù)按協(xié)議融資；確實(shí)沒有其他建設(shè)資金來源的，鼓勵(lì)采用政府與社會(huì)資本合作模式，或通過地方政府債券解決后續(xù)融資。
九、 有觀點(diǎn)認(rèn)為，一些地方債務(wù)增長(zhǎng)過快，一個(gè)重要原因是對(duì)地方政府違規(guī)舉債行為缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制。請(qǐng)問對(duì)此有何考慮？
為建立健全地方政府違規(guī)舉債行為監(jiān)督制約機(jī)制，《意見》提出：
一是明確責(zé)任主體。強(qiáng)調(diào)責(zé)任落實(shí)，明確各省、自治區(qū)、直轄市政府要對(duì)本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任，地方各級(jí)政府要切實(shí)擔(dān)負(fù)起加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理、防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任，政府主要負(fù)責(zé)人要作為第一責(zé)任人，認(rèn)真抓好政策落實(shí)。
二是建立全方位的監(jiān)督機(jī)制。通過將債務(wù)納入預(yù)算管理，明確地方政府舉債規(guī)模和債務(wù)收支要報(bào)人大批準(zhǔn)，接受人大監(jiān)督。通過建立地方政府性債務(wù)公開制度，明確各地區(qū)要定期向社會(huì)公開政府性債務(wù)及其項(xiàng)目建設(shè)情況，自覺接受社會(huì)監(jiān)督。通過建立地方政府信用評(píng)級(jí)制度，逐步完善地方政府債券市場(chǎng)，接受市場(chǎng)監(jiān)督和約束。
三是完善考核問責(zé)機(jī)制。明確把政府性債務(wù)作為一個(gè)硬指標(biāo)納入政績(jī)考核，強(qiáng)化教育和考核，糾正不正確的政績(jī)導(dǎo)向。建立對(duì)違法違規(guī)融資和違規(guī)使用政府債務(wù)資金的懲罰機(jī)制，加大對(duì)地方政府債務(wù)管理的監(jiān)督檢查力度。對(duì)脫離實(shí)際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為，要追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。金融機(jī)構(gòu)等違法違規(guī)提供政府性融資的，要按照商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法等法律法規(guī)追究相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的責(zé)任。
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