陳前生、張榮平訴金寨縣政府案


裁判要旨

在行政訴訟中，確定適格被告的依據(jù)是所謂法定主體原則，即：行政機關(guān)作出了被訴的那個行政行為，或者沒有作出被申請的行政行為，并且該機關(guān)在此范圍內(nèi)能對爭議的標(biāo)的進行處分。通常情況下，法定主體原則具體包括這樣兩個要件：第一，誰行為，誰為被告；第二，行為者，能為處分。以行政協(xié)議之訴而言，所謂“誰行為”，就是指誰是行政協(xié)議的相對方； “能處分”，就是指該相對方有能力履行協(xié)議所約定的給付義務(wù)。

盡管行政協(xié)議在性質(zhì)上仍然屬于一種行政行為，在主體、標(biāo)的以及目標(biāo)等方面與民事合同多有不同，但它的確是一種“最少公法色彩、最多私法色彩”的新型行政行為。與民事合同類似，行政協(xié)議同樣是一種合同，同樣基于雙方或者多方當(dāng)事人的意思合致，同樣具有合同當(dāng)事人地位平等以及非強制性等特點。正是基于這種類似性，在行政協(xié)議訴訟中“可以適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規(guī)定的民事法律規(guī)范”。

合同相對性原則，是指合同主要在特定的合同當(dāng)事人之間發(fā)生法律約束力，只有合同當(dāng)事人一方才能基于合同向合同的相對方提出請求或者提起訴訟，而不能向合同相對方以外的其他主體主張。同理，行政協(xié)議的一方當(dāng)事人針對協(xié)議提起訴訟，只能以協(xié)議的相對方為被告，以協(xié)議相對方以外的其他主體為被告提起訴訟，是對合同相對性原則的違反，也是對《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十五條第二款規(guī)定的違背。

裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行政裁定書



( 2016)最高法行申2719號


再審申請人（一審原告、二審上訴人）陳前生，男，漢族，住安徽省金寨縣。

再審申請人（一審原告、二審上訴人）張榮平，女，漢族，住址同上。系再審申請人陳前生之妻。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）安徽省金寨縣人民政府，住所地安徽省金寨縣行政中心主樓。

法定代表人汪冬，該縣人民政府縣長。

再審申請人陳前生、張榮平因訴安徽省金寨縣人民政府（以下簡稱金寨縣政府）房屋征收補償協(xié)議一案，不服安徽省高級人民法院( 2016)皖行終233號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成由審判員李廣宇、代理審判員胡文利、代理審判員李緯華參加的合議庭，對本案進行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

陳前生、張榮平向安徽省六安市中級人民法院起訴稱：被告金寨縣政府組織實施金寨縣2014年重點民生工程棚戶區(qū)改造（一期）規(guī)劃范圍內(nèi)國有土地上房屋征收中，對原告采用欺騙施壓方法，于2014年7月23日和原告簽訂了房屋征收補償協(xié)議。協(xié)議內(nèi)容不是原告的真實意思表示，且存在原告部分房屋未得到補償、房屋評估價格不公平、土地使用權(quán)未予補償、違法先予拆除了原告的房屋等情況。被告的行為違反法律、法規(guī)，所簽訂的協(xié)議無效。請求判決：1．撤銷原、被告簽訂的房屋征收補償協(xié)議；2．要求被告補償或者恢復(fù)原告的房產(chǎn)，承擔(dān)給原告造成的經(jīng)濟、名譽和精神損失。

安徽省六安市中級人民法院一審認(rèn)為：金寨縣國有土地房屋征收補償辦公室（以下簡稱金寨縣征補辦）是金寨縣政府確定的組織實施房屋征收補償工作的房屋征收部門，與陳前生、張榮平簽訂房屋征收補償協(xié)議，訂立協(xié)議的主體合法。陳前生、張榮平訴請撤銷該協(xié)議，依據(jù)合同相對性原則，應(yīng)當(dāng)以訂立協(xié)議的房屋征收部門為被告，將金寨縣政府列為被告系主體錯誤。據(jù)此依照《最高人民法院關(guān)于適用（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》第三條第一款第三項之規(guī)定，作出( 2015)六行初字第00121號行政裁定，駁回陳前生、張榮平的起訴。

陳前生、張榮平不服，提起上訴。

安徽省高級人民法院二審查明：2014年6月，金寨縣政府為實施該縣2014年重點民生工程江店棚戶區(qū)改造項目（一期），對該項目規(guī)劃范圍內(nèi)國有土地上的房屋予以征收。2014年7月23日，陳前生、張榮平與金寨縣政府確定的負(fù)責(zé)房屋征收補償相關(guān)具體工作的金寨縣征補辦簽訂房屋征收補償協(xié)議。2015年10月，陳前生、張榮平以金寨縣政府為被告提起行政訴訟，要求撤銷房屋征收補償協(xié)議。案件審理過程中，一審法院告知陳前生、張榮平，其所訴被告主體不適格，應(yīng)予變更，但陳前生、張榮平不同意變更。

安徽省高級人民法院二審認(rèn)為：根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條第二款、第二十五條的規(guī)定，簽訂房屋征收補償協(xié)議的主體，一方為房屋征收部門，另一方為被征收人。因征收補償協(xié)議產(chǎn)生糾紛，被征收人提起訴訟的，應(yīng)以協(xié)議的另一方即房屋征收部門為被告。本案中，房屋征收補償協(xié)議的一方當(dāng)事人為被征收人陳前生、張榮平，另一方為金寨縣政府確定的負(fù)責(zé)房屋征收補償相關(guān)具體工作的金寨縣征補辦。被征收人陳前生、張榮平起訴要求撤銷房屋征收補償協(xié)議，應(yīng)以該辦公室為被告。陳前生、張榮平錯列金寨縣政府為被告，且在一審法院明確告知后拒絕變更，屬于“錯列被告且拒絕變更的”情形，故一審法院裁定駁回起訴并無不當(dāng)。據(jù)此作出( 2016)皖行終233號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。

陳前生、張榮平在向本院提出的再審申請中稱：1．依據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條第一款的規(guī)定，金寨縣政府為征收補償責(zé)任主體。2．-、二審法院依據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條第二款認(rèn)定本案錯列被告，違反該條第一款的規(guī)定，更不符合該條例的基本原則。故請求本院撤銷一、二審裁定，撤銷再審被申請人與再審申請人所簽房屋征收補償協(xié)議。

本院認(rèn)為：本案系再審申請人陳前生、張榮平針對其與金寨縣征補辦簽訂的房屋征收補償協(xié)議提起訴訟。起訴是以金寨縣政府為被告。金寨縣政府辯稱，其不是協(xié)議的簽訂人，不是適格被告。一審法院則認(rèn)定再審申請人將金寨縣政府列為被告系主體錯誤，并據(jù)此裁定駁回起訴。因而，適格被告問題就成為本案的核心爭議。本院經(jīng)審查認(rèn)為，以金寨縣政府為被告提起本案訴訟，確系錯列被告。在再審申請人拒絕變更的情況下，一審法院裁定駁回起訴，符合《最高人民法院關(guān)于適用（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》第三條第一款第三項的規(guī)定。理由如下：

一、以協(xié)議相對方以外的其他主體為被告違背了合同相對性原則。再審申請人系針對其與金寨縣征補辦簽訂的房屋征收補償協(xié)議提起訴訟，請求人民法院判決撤銷該協(xié)議，并判決被告予以補償、賠償。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第十二條第一款第十一項的規(guī)定，認(rèn)為行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的，屬于行政訴訟受案范圍。因此本案屬于行政協(xié)議之訴。所謂行政協(xié)議，是指行政機關(guān)為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。盡管行政協(xié)議在性質(zhì)上仍然屬于一種行政行為，在主體、標(biāo)的以及目標(biāo)等方面與民事合同多有不同，但它的確是一種“最少公法色彩、最多私法色彩”的新型行政行為。與民事合同類似，行政協(xié)議同樣是一種合同，同樣基于雙方或者多方當(dāng)事人的意思合致，同樣具有合同當(dāng)事人地位平等以及非強制性等特點。正是基于這種類似性，《最高人民法院關(guān)于適用（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》第十四條才規(guī)定，在行政協(xié)議訴訟中“可以適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規(guī)定的民事法律規(guī)范”。在民事合同法律規(guī)范中，合同相對性原則具有基礎(chǔ)地位。該原則是指，合同主要在特定的合同當(dāng)事人之間發(fā)生法律約束力，只有合同當(dāng)事人一方才能基于合同向合同的相對方提出請求或者提起訴訟，而不能向合同相對方以外的其他主體主張。本案中，金寨縣征補辦系依據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十五條與再審申請人訂立房屋征收補償協(xié)議。而該條第二款“補償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人不履行補償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當(dāng)事人可以依法提起訴訟”的規(guī)定也正是合同相對性原則的具體體現(xiàn)。所以，如果再審申請人針對補償協(xié)議提起訴訟，只能以協(xié)議的相對方金寨縣征補辦為被告，其以合同相對方以外的其他主體金寨縣政府為被告提起訴訟，是對合同相對性原則的違反，也是對《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十五條第二款規(guī)定的違背。

二、法定主體原則要求誰行為誰為被告。行政協(xié)議雖以合同的面貌出現(xiàn)，但說到底還是一種行政行為。即以傳統(tǒng)的行政訴訟當(dāng)事人規(guī)則審視本案，金寨縣政府也不應(yīng)成為適格的被告。在行政訴訟中，確定適格被告的依據(jù)是所謂法定主體原則，即：行政機關(guān)作出了被訴的那個行政行為，或者沒有作出被申請的行政行為，并且該機關(guān)在此范圍內(nèi)能對爭議的標(biāo)的進行處分。《行政訴訟法》第二十六條第一款“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關(guān)是被告”的規(guī)定就是法定主體原則的具體體現(xiàn)。通常情況下，法定主體原則具體包括這樣兩個要件：第一，誰行為，誰為被告；第二，行為者，能為處分。以行政協(xié)議之訴而言，所謂“誰行為”，就是指誰是行政協(xié)議的相對方； “能處分”，就是指該相對方有能力履行協(xié)議所約定的給付義務(wù)。本案中，金寨縣征補辦是房屋征收補償協(xié)議的另一方當(dāng)事人，并無爭議。再審申請人所強調(diào)的是，依照《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條第一款的規(guī)定， “市、縣級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作”，這無疑已確定金寨縣政府的征收補償主體資格，簽訂房屋征收補償協(xié)議只是一種具體落實。因此，其以金寨縣政府為被告提起訴訟，完全符合條例的原意。本院認(rèn)為，《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條第一款的確規(guī)定： “市、縣級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。”但這里所謂的“負(fù)責(zé)”，只是明確一種主體責(zé)任，并非是指該行政區(qū)域房屋征收與補償方面的所有工作都由市、縣級人民政府負(fù)責(zé)。考慮到房屋征收與補償工作量大面廣，不可能都由人民政府具體實施，該條第二款緊接著規(guī)定：“市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。”房屋征收部門與市、縣級人民政府在房屋征收與補償工作中各有分工，各負(fù)其責(zé)。例如，依照該條例第二十五條的規(guī)定，與被征收人訂立補償協(xié)議就由房屋征收部門以自己的名義進行；達不成補償協(xié)議的，則依照該條例第二十六條的規(guī)定，由房屋征收部門報請市、縣級人民政府作出補償決定。房屋征收部門雖然是由“市、縣級人民政府確定”，但其職責(zé)并非由市、縣級人民政府授權(quán)，也非由市、縣級人民政府委托，其和市、縣級人民政府一樣，都是在該條例的授權(quán)之下以自己的名義履行職責(zé)。此外，金寨縣征補辦也有能力履行協(xié)議所約定的給付義務(wù)，從而具有訴訟實施權(quán)。依照該條例第十二條第二款的規(guī)定，在金寨縣政府因涉案建設(shè)項目而作出房屋征收決定前，征收補償費用應(yīng)當(dāng)足戶存儲、專款專用。即使金寨縣征補辦在房屋征收補償協(xié)議訴訟中被判令承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補救措施或者賠償損失等責(zé)任，也因有充分的資金準(zhǔn)備而具有承擔(dān)法律責(zé)任的能力。

綜上，陳前生、張榮平提出的再審申請理由不能成立，其再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定如下：

駁回再審申請人陳前生、張榮平的再審申請。


審判長李廣宇

代理審判員 胡文利

代理審判員 李緯華

二O一六年九月二十九日

書記員 孔冰冰


摘自：《如何裁判行政案件：判例體現(xiàn)的理念與方法（第一卷）》P49-57頁，法律出版社2018年1月出版。內(nèi)容簡介：《如何裁判行政案件：判例體現(xiàn)的理念與方法（第*卷）》結(jié)合典型案例，詳細解讀行政案件裁判方法。案例涉及原告、被告、第三人、共同被告、管轄、起訴期限、重復(fù)起訴、權(quán)利保護必要、任性恣意的反復(fù)申請、共同訴訟與訴訟系屬、訴訟類型化、請求權(quán)基礎(chǔ)、確認(rèn)判決的補充性、如何審理政府信息公開案件、授益性行政行為、再審事由法定化等內(nèi)容，幾乎涵蓋了行政訴訟的各個環(huán)節(jié)和方面。本書不僅能夠成為行政審判法官的案頭必備，也會成為行政機關(guān)工作人員、律師、當(dāng)事人的參考讀物。

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