立案的條件
立案條件是判斷賠償請求是否應當被受理的具體理由，是相對客觀化的標準。可從以下幾個方面加以判斷和把握：
第一，賠償請求人具備法律規定的主體資格。首先，有資格申請賠償的自然人包括受害人本人、死亡受害人的繼承人以及與死亡受害人有扶養關系的親屬。實務中，對以繼承人名義提出賠償請求的，必須查明有多少個繼承人，未提出申請的其他繼承人是不是放棄請求權。此外，為了平衡保護納稅人利益，與受害人有扶養關系的親屬提出賠償請求，必須同時具備缺乏勞動能力、沒有生活來源、與受害人存在親屬關系、除受害人以外沒有其他負有法定扶養義務的人等條件。被扶養人不是受害人親屬的，應當盡量通過當地民政部門尋求救濟，不宜通過賠償程序。其次，受害的法人、其他組織以及受害的法人、組織終止以后的權利承受人，有資格申請賠償。注意，修改后的《國家賠償法》采用的“權利承受人”概念，涵蓋了自然人作為權利繼受主體的情形，在外延上更加周延。另外，賠償請求人自己不參加賠償程序的，可以委托代理人；賠償義務機關指派法定代表人以外的其他人員進行理賠或者參與賠償委員會審理的，也應當辦理委托代理手續。
第二，賠償義務機關適格。判斷義務機關是否適格，筆者認為可以從以下幾個原則把握：(1)誰侵權，誰賠償。如一審判決有罪而二審改判無罪的，賠償義務機關是一審法院，因為錯誤是一審法院造成的。(2)誰收獲，誰賠償。涉及罰金、罰款、沒收、收繳等問題的，都可以根據這個原則判斷。(3)是否獨立機關法人。在賠償經費統籌納入財政預算后，這個原則可以弱化。實務中爭議比較大的是看守所人員侵權時賠償義務機關如何確定的問題。從法律文本的表達看，“看守所”似乎是賠償義務機關，但實踐中看守所工作人員侵權的，基本都由其所屬的公安部門作為賠償義務機關。筆者認為，應尊重公安部意見，不以看守所作為賠償義務機關，這樣也可以與行政訴訟法上確定被告的原理相一致。(4)賠償義務機關后置原則。即對于無罪的人被羈押的，公安機關、檢察機關和人民法院，哪一家最后作出了錯誤決定，哪一家就是賠償義務機關。設置這個原則，主要也是考慮避免賠償義務機關之間上推下卸，方便賠償請求人確定賠償義務機關。
第三，有具體的賠償請求、基本的事實根據和齊全的申請材料。申請人認為司法機關給其造成損害申請賠償的，應提出明確清晰的賠償請求和基本的事實根據。賠償請求人可以提交書面的申請書，也可以口頭提出申請，由人民法院記人筆錄。立案階段并不要求賠償請求人提供全部證據材料，只要完成初步證明即可。如果賠償請求人遞交的證據材料不全，負責立案的部門應當通過釋明，指導賠償請求人補齊。對于裁決案件應提供的材料，《最高人民法院關于人民法院賠償委員會審理國家賠償案件程序的規定》第2條作了比較全面的規定：“賠償請求人向賠償委員會申請作出賠償決定，應當提供以下法律文書和證明材料：(一)賠償義務機關作出的決定書；(二)復議機關作出的復議決定書，但賠償義務機關是人民法院的除外；(三)賠償義務機關或者復議機關逾期未作出決定的，應當提供賠償義務機關對賠償申請的收訖憑證等相關證明材料；(四)行使偵查、檢察、審判職權的機關在賠償申請所涉案件的刑事訴訟程序、民事訴訟程序、行政訴訟程序、執行程序中作出的法律文書；(五)賠償義務機關職權行為侵犯賠償請求人合法權益造成損害的證明材料；(六)證明賠償申請符合申請條件的其他材料。”
第四，致害公權力行為屬于法律規定的范圍。對于行政賠償和刑事賠償的范圍，《國家賠償法》作了列舉式的具體規定，對于非刑事司法賠償的范圍，則僅從類型上作了概括性規定。其中，行政行為規定在第3條和第4條；刑事司法行為規定在第17條和第18條；非刑事司法行為包括強制措施、保全措施和執行措施三種，規定在第38條。需要注意的是，第3條、第4條都有兜底條款，屬于不完全列舉；而第17條、第18條沒有兜底條款，屬于完全列舉。另外，雖然第18條第一款有一個“等”字，但筆者認為解釋余地不大，實踐中應從嚴掌握。
第五，屬于接受申請的人民法院管轄。總體而言，刑事賠償程序中出現管轄權異議的可能性不大。但從法院的角度來講，對于理賠案件，各級法院要注意審查本院是否是修改后的《國家賠償法》第21條確定的賠償義務機關。對于裁決案件，要注意根據修改后的《國家賠償法》第24條、第25條的規定，審查是否應向本院賠償委員會申請作出賠償決定。
第六，受害人所遭受的損害無法通過執行回轉或者追償等措施得到彌補。就這個條件，筆者說明三點：其一，這里的“執行回轉”是指執行過程中的錯誤行為引起的，不是執行依據錯誤引起的，后者通常不產生賠償責任。實務中，能夠在執行過程中直接糾正錯誤，填補損害的，應當在執行程序或執行監督程序中予以解決。其二，這里的“追償”是民事主體之間的追償，與對國家機關工作人員的追償是兩回事，后者是賠償決定履行以后的事情。其三，目前，有的法院在實施了侵權行為以后，既不積極執行回轉，又拖延或拒絕賠償，社會影響很差。因此，將來制定司法解釋時應當限定一段合理的時間，如果錯誤執行的法院在限定時間內仍不執行回轉，必須予以賠償。賠償以后，再由法院自己向有關主體進行追償。
第七，需要通過既定程序完成確認的，已經完成確認。目前學術界有一種觀點認為，修改后的《國家賠償法》未再使用“確認”字樣，這意味著確認被一律取消了。筆者認為，這是不太準確的，而之所以出現這種錯誤認識，是由于對法律概念的模糊和對有關規定的解讀不深造成的：首先，按1994年《國家賠償法》的表述，“確認”系對賠償義務機關是否“有本法第×條規定的情形之一”的判斷和認定，這實際上是對構成要件的判斷；至于最終賠償多少，應在后續的賠償程序中解決。在這個意義上，“確認”本身是不可能被取消的。其次，由于1994年《國家賠償法》在實踐發展中并非堅持一元的違法歸責體系，所以“確認”并不僅僅意味著對行為是否違法的判斷，還包括對法定結果是否出現的判斷，以及對行為是否存在過錯的判斷。然而，這三種判斷，也即完整意義之“確認”，是通過兩種途徑或方式完成的。一是通過一個新設的、單獨的、前置的程序完成，此即通常所謂之“確認程序”。二是通過一些既定的程序完成，這些程序中出具的某些法律文書或證明材料，已經能夠完成前述三種判斷，賠償請求人可以據此請求啟動賠償程序，所以這種隋況通常被稱為“視為確認”或“以確認論”。這些既定程序主要指行政復議和行政訴訟程序，刑事追訴程序、審判監督程序以及民事、行政訴訟和執行中的異議、復議、執行監督程序。《國家賠償法》修改之后，第二種途徑并沒有被取消，真正被取消的是第一種途徑，是前置的、單獨的“確認程序”，而非所有的“確認”工作，也就是說對于實行違法歸責、過錯歸責，但又沒有在既定程序中予以確認的致害行為，賠償委員會將在新的賠償程序中一并判斷其違法性或過錯以及造成損害的大小。對于實行結果歸責的，或者雖然實行違法歸責或過錯歸責，但處于原來的既定程序進行過程中的，確認工作或“視為確認”的依據，仍然需要通過既定的程序來完成，賠償委員會不能直接受理。
第八，賠償義務機關及其上級機關已先行處理或超過法定期限不予處理。這一點主要針對裁決案件而言。根據《國家賠償法》的相關規定，刑事賠償和非刑事司法賠償實行賠償義務機關先行處理原則，對于法院以外的其他機關作出的賠償決定不服的，賠償請求人還需要先向其上級機關申請復議。只有先行程序或復議程序走完了，才能到賠償委員會請求賠償。賠償義務機關及其上級機關怠于處理、逾期未作出處理決定的，賠償請求人可以直接請求賠償委員會作出賠償決定。此時，應當要求賠償請求人提供相應的證據，并要與賠償義務機關或其復議機關溝通聯系，了解情況后再立案。
第九，沒有超過法定的申請期限。對于這個條件是否應當設立，有不同意見。一種認為應當借鑒民事訴訟時效制度，超過時效只消滅勝訴權，故立案時不審查時效問題。一種認為應當借鑒行政訴訟起訴期限制度，超過期限就喪失起訴資格，立案時應決定不予受理，已經受理的應當駁回。筆者同意第二種意見。國家賠償畢竟不是平等主體間的對抗，采用民事訴訟時效制度，通過啟動賠償程序解決一些只要稍作時效抗辯即可解決的糾紛，未免會降低國家管理效率。因此，筆者支持將申請期限作為起訴條件。在具體判斷是否超過申請期限時，筆者建議采取從寬標準。當然，如果賠償請求人對于超過申請期限存有故意或重大疏忽，則應嚴格執行法律規定。
摘自： 江必新 主編《最高人民法院國家賠償法最新司法解釋理解與適用(2011卷)》
