論可再生能源法的強(qiáng)制性規(guī)則
宋彪
一、序言
可再生能源是當(dāng)今國(guó)際社會(huì)為緩解傳統(tǒng)能源供應(yīng)緊張、降低環(huán)境污染、確保生態(tài)安全而開發(fā)利用的非化石能源，它以清潔、環(huán)保、可再生等優(yōu)點(diǎn)逐步成為現(xiàn)代生產(chǎn)生活的動(dòng)力源泉。目前，包括廣大發(fā)展中國(guó)家在內(nèi)的大多數(shù)國(guó)家普遍制定了以可再生能源立法為基礎(chǔ)的政策體系，諸如美國(guó)、歐盟、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家與地區(qū)的立法推廣已經(jīng)取得明顯成效。我國(guó)于2006年1月正式實(shí)施《可再生能源法》，在此前后也出臺(tái)了一系列相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等文件。不過(guò)，基于政府觀念、配套措施以及執(zhí)行機(jī)制等障礙，立法實(shí)施效果受到影響。(1]筆者認(rèn)為，在我國(guó)現(xiàn)處的社會(huì)發(fā)展階段，這些障礙主要表現(xiàn)在：一是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主導(dǎo)的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略倚重經(jīng)濟(jì)績(jī)效指標(biāo)，相對(duì)忽視環(huán)境與生態(tài)問(wèn)題，可再生能源尚未構(gòu)成政府工作的主題；二是公眾消費(fèi)普遍追求高耗能的奢華享樂，可再生能源蘊(yùn)涵的減量消費(fèi)(節(jié)能意識(shí)及產(chǎn)品)無(wú)法博取普遍的社會(huì)響應(yīng)；三是可再生能源技術(shù)具有高投人、慢產(chǎn)出的特點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)與收益的不確定性降低了企業(yè)的投資熱情；四是我國(guó)絕大多數(shù)產(chǎn)業(yè)法屬于“軟法”，立法執(zhí)行力缺乏剛性；五是運(yùn)行機(jī)制存在管理部門及其職能設(shè)置分散、立法統(tǒng)一性權(quán)威受到制約的現(xiàn)象。這些來(lái)自戰(zhàn)略、意識(shí)、技術(shù)、規(guī)范及其運(yùn)行機(jī)制等多方面的障礙決定了可再生能源立法推廣的復(fù)雜性和長(zhǎng)期性。筆者認(rèn)為，在消除這些障礙的諸多對(duì)策中，加強(qiáng)立法的強(qiáng)制性規(guī)則的適用無(wú)疑是一個(gè)突破口，理由有四：一是強(qiáng)制性規(guī)則能夠?qū)⒖稍偕茉捶ǖ摹皺?quán)利(力)一義務(wù)一責(zé)任”分解至各社會(huì)主體，促進(jìn)“軟法”的可操作性；二是強(qiáng)制性規(guī)則有助于強(qiáng)化義務(wù)主體的守法意識(shí)，提高全社會(huì)對(duì)可再生能源法的關(guān)注與重視程度；三是強(qiáng)制性規(guī)則是國(guó)外可再生能源法的基本構(gòu)成要素，其促進(jìn)立法目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的成效非常明顯【1]；四是強(qiáng)制性規(guī)則適合我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型中“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)推動(dòng)”的政策變遷路徑，有利于促進(jìn)地方性的制度創(chuàng)新。當(dāng)然，強(qiáng)制性規(guī)則不是行政命令，也不是指令性計(jì)劃。在現(xiàn)代法治語(yǔ)境下，國(guó)家應(yīng)當(dāng)秉承科學(xué)與民主精神構(gòu)建強(qiáng)制性規(guī)則。為此，本文擬采用實(shí)證分析方法，比較研究國(guó)內(nèi)外可再生能源法及其強(qiáng)制性規(guī)則，為我國(guó)相關(guān)制度的完善提供改進(jìn)思路。
二、強(qiáng)制性規(guī)則的特點(diǎn)與構(gòu)建原則
強(qiáng)制性規(guī)則是要求行為主體必須作為或者不作為的規(guī)則，必須作為的規(guī)則是義務(wù)性規(guī)則，必須不作為的規(guī)則是禁止性規(guī)則。強(qiáng)制性規(guī)則與授權(quán)性規(guī)則、指導(dǎo)性規(guī)則相對(duì)應(yīng)，不僅存在于公、私法中，更主要地存在于融合公法與私法為一體的社會(huì)本位的立法中，[2]如勞動(dòng)法、能源法和環(huán)保法，反映出國(guó)家在調(diào)整重要社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益時(shí)與公民社會(huì)之間的互動(dòng)。
(一)強(qiáng)制性規(guī)則的特點(diǎn)
作為約束行為自由的正式制度，強(qiáng)制性規(guī)則具有必要性、確定性、約束性、不利性和強(qiáng)制性等特點(diǎn)。這些特點(diǎn)是判斷規(guī)則能否具體執(zhí)行且滿足其設(shè)定目的重要依據(jù)。
1．必要性是指規(guī)則指向的行為是特定時(shí)期必須予以禁止或者限制的。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)工業(yè)部門能源消費(fèi)一直占全國(guó)能源消費(fèi)總量的70％左右，污染大、能耗利用率低，2001年的單位產(chǎn)值耗能比美國(guó)、日本高出2倍以上。[3]為此，原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委于1999年、2000年、2002年分三批發(fā)布《淘汰落后生產(chǎn)能力、工藝和產(chǎn)品的目錄》，要求相關(guān)項(xiàng)目限期退出市場(chǎng)。可見，強(qiáng)制性規(guī)則的必要性來(lái)自于政府對(duì)社會(huì)發(fā)展需求的認(rèn)知。
2．確定性是指規(guī)則指向行為的下列要素是明確、清晰的：(1)主體確定，即主體不論是政府、企業(yè)還是公民，其資格均應(yīng)獨(dú)立、明確且可以具體指認(rèn)；(2)時(shí)間確定，即規(guī)則效力不管是臨時(shí)性、階段性還是長(zhǎng)期性，均應(yīng)采用確定的時(shí)間概念表示；(3)地域確定，即規(guī)則在明確的地理界域內(nèi)實(shí)施；(4)情境確定，即規(guī)則指向特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域；(5)行為確定，即規(guī)則指向的行為方案均是主體有能力實(shí)施的方案；(6)效果確定，即主體能夠感知并預(yù)期履行規(guī)則與否的后果，包括問(wèn)責(zé)機(jī)制。確定性是我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的普遍弱項(xiàng)，這是因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的強(qiáng)制性規(guī)則需要對(duì)產(chǎn)業(yè)運(yùn)行規(guī)則進(jìn)行創(chuàng)新，而創(chuàng)新經(jīng)常受制于憲政結(jié)構(gòu)與制度想象能力。
3．約束性是指規(guī)則阻礙主體依照自身意愿從事立法禁止或者限制的行為。規(guī)則的約束性是文本意義上的靜態(tài)約束力，它不同于行為人的內(nèi)心約束。不過(guò)，強(qiáng)制性規(guī)則的落實(shí)需要依托主體的道德自律。可再生能源法以新技術(shù)推廣為基礎(chǔ)，社會(huì)對(duì)新技術(shù)的接受更多取決于其心理準(zhǔn)備o[1]為此，一些國(guó)家要求政府部門首先履行強(qiáng)制性規(guī)則，凸顯政府的示范效應(yīng)和象征意義o[2]例如，美國(guó)2000年發(fā)布的《能源政策法》要求所有政府建筑能耗在2006～2015年間以2003年為基礎(chǔ)每年降低2％[3]．韓國(guó)政府要求公共機(jī)關(guān)車輛全部實(shí)行每天限制一個(gè)牌照號(hào)碼尾數(shù)的汽車上路的“十部制”o
4．不利性是指規(guī)則指向的行為客觀上會(huì)造成主體成本增加或者利益減損。根據(jù)可再生能源法的要求，政府承擔(dān)財(cái)政支持義務(wù)需要增加補(bǔ)貼，企業(yè)承擔(dān)技術(shù)改造義務(wù)需要增加投入，公眾購(gòu)買節(jié)能產(chǎn)品需要增加開支。為引導(dǎo)行為人主動(dòng)尋找立法允許的利益空間，政府通常制定大量激勵(lì)性規(guī)則并設(shè)置費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制，將不利性向趨利性轉(zhuǎn)化。這種約束性向指導(dǎo)性的轉(zhuǎn)變，折射出法律制度演變的內(nèi)在邏輯o
5．強(qiáng)制性是指行為主體不執(zhí)行規(guī)則時(shí)的外在約束，包括否定行為的合法性、做出處罰或者責(zé)令做出補(bǔ)償?shù)萶[6]規(guī)則的強(qiáng)制性并不完全來(lái)自國(guó)家，企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、社區(qū)、媒體、公眾等均能夠輔助甚至降低國(guó)家的強(qiáng)制力。一項(xiàng)關(guān)于我國(guó)行政強(qiáng)制措施的立法分析表明，在1949～1999年間的法律、法規(guī)與規(guī)章中，國(guó)務(wù)院各部委與直屬機(jī)構(gòu)設(shè)定的行政強(qiáng)制措施的文件數(shù)量(145件)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)設(shè)定強(qiáng)制措施的行政法規(guī)(71件)與法律數(shù)量(33件)o[’]這是規(guī)則設(shè)定權(quán)下移的表現(xiàn)。目前，業(yè)界呼吁制定《可再生能源法》配套規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)與專項(xiàng)規(guī)劃的思路也受此現(xiàn)象影響。不過(guò)，強(qiáng)制性權(quán)力應(yīng)當(dāng)在立法、行政以及非政府組織間進(jìn)行合理分配，防止過(guò)度中在行政
部門o
(二)強(qiáng)制性規(guī)則的構(gòu)建原則
重視強(qiáng)制性規(guī)則在可再生能源法的適用反映出可再生能源利益關(guān)系的特殊性和復(fù)雜性。筆者認(rèn)為，構(gòu)建可再生能源法強(qiáng)制性規(guī)則應(yīng)當(dāng)遵循下列五方面原則：
1．維護(hù)多元利益原則。毋庸置疑，可再生能源法具有顯著的公益取向，而公共利益是多元利益的結(jié)合，并且以私人利益為基礎(chǔ)。在內(nèi)容上，多元利益包括立法維護(hù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)安全等利益。因此，立法時(shí)應(yīng)當(dāng)整合利益結(jié)構(gòu)，確保強(qiáng)制性規(guī)則之間的銜接，避免利益的倚重與褊狹。在主體上，多元利益包括中央政府、地方政府、特殊利益集團(tuán)(如農(nóng)民、少數(shù)民族)以及公眾等方面的利益。在可再生能源立法中，利益沖突尤其是公私融合的利益沖突是必需協(xié)調(diào)的矛盾。譬如，強(qiáng)制安裝太陽(yáng)能熱水系統(tǒng)至少涉及消費(fèi)者、住宅區(qū)業(yè)主、建筑商以及政府等主體問(wèn)利益沖突。構(gòu)建強(qiáng)制性規(guī)則時(shí)，這些利益均需要予以考慮。
2．均衡利益原則。從政府規(guī)制角度看，受資源短缺影響，政府通常對(duì)多元利益按照權(quán)重關(guān)系實(shí)行序列化支持。其中，長(zhǎng)期與短期利益、中央與地方利益、公共與私人利益、生態(tài)與經(jīng)濟(jì)利益構(gòu)成基本的利益組合。基于可再生能源的戰(zhàn)略義，這些利益組合應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)期、中央、公共以及生態(tài)維度利益的主導(dǎo)作用，但不能忽視另一維度的利益。行政法理論以“比例原則”(即最小損失原則)來(lái)衡量行政強(qiáng)制對(duì)公眾權(quán)利的限制程度，這是一個(gè)抽象的平衡公私利益的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中則貫穿著各種利益集團(tuán)的博弈。2007年12月，美國(guó)政府頒布新能源法案，提高了30年不變的汽車能耗標(biāo)準(zhǔn)；同期，聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署拒絕加州自行制定本地汽車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)的請(qǐng)求。這一事件背后是國(guó)會(huì)、總統(tǒng)、地方政府、汽車制造商與民眾多方的利益沖突與妥協(xié)過(guò)程。
3．定量指標(biāo)控制原則。定量指標(biāo)控制是二種數(shù)量的剛性約束，它便于界定個(gè)人或者組織的責(zé)任，將強(qiáng)制性義務(wù)落實(shí)在可控?cái)?shù)量上。傳統(tǒng)立法中，訴訟時(shí)效、責(zé)任年齡、表決比例是量化控制的慣例。隨著專業(yè)分工與高科技的發(fā)展，量化指標(biāo)開始廣泛運(yùn)用在社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域并納入合法性評(píng)價(jià)范疇，其中，規(guī)劃指標(biāo)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是最為重要的量化工具。可再生能源法涉及大量目標(biāo)性與調(diào)控性指標(biāo)，前者如能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》確定的可再生能源生產(chǎn)與消費(fèi)的總量與結(jié)構(gòu)指標(biāo)，后者如《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾韺?shí)行辦法》確定的生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。兩類指標(biāo)應(yīng)當(dāng)明確、可分解，并且統(tǒng)一于可再生能源法律體系中。
4．系統(tǒng)管理原則。開發(fā)利用可再生能源是技術(shù)轉(zhuǎn)化為商品、生產(chǎn)推動(dòng)消費(fèi)、政府誘導(dǎo)公眾的復(fù)雜過(guò)程，可以具體化為前生產(chǎn)、生產(chǎn)、市場(chǎng)化與消費(fèi)四個(gè)階段。每個(gè)階段都有強(qiáng)制性要求，譬如，前生產(chǎn)階段對(duì)技術(shù)研發(fā)的財(cái)政支出、生產(chǎn)階段對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的推廣落實(shí)、市場(chǎng)化階段的強(qiáng)制上網(wǎng)以及消費(fèi)階段的費(fèi)用分?jǐn)偅鋬?nèi)容涉及環(huán)保、科技、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、物權(quán)、自然資源、企業(yè)、投資、金融、行政許可、稅收、價(jià)格、建筑等方面立法。(1]可再生能源法確立的定價(jià)、補(bǔ)償、交易、管理、服務(wù)等機(jī)制，必須與相關(guān)立法有機(jī)結(jié)合，發(fā)揮立法之間的聯(lián)動(dòng)與聚合功能。
5．國(guó)家責(zé)任和公眾義務(wù)相結(jié)合原則。這是可再生能源法的基本原則。可再生能源的公益性要求國(guó)家與社會(huì)共同承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任，任何一方缺位都會(huì)影響立法效應(yīng)。日本《能源政策基本法》第9條規(guī)定：“國(guó)家、地方公共團(tuán)體及事業(yè)者、國(guó)民及事業(yè)者、國(guó)民組織的民間團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)對(duì)能源的供需相互理解，相互協(xié)助，努力發(fā)揮各自的職能。”[2]這一規(guī)定同樣適用于可再生能源義務(wù)的承擔(dān)。
三、國(guó)外可再生能源法的強(qiáng)制性規(guī)則
世界上很多國(guó)家都制定有可再生能源法，起步較早的歐美等國(guó)通過(guò)強(qiáng)制性規(guī)則的制定與實(shí)施，揭示了立法發(fā)揮作用的重要條件，主要表現(xiàn)有：
1．突出可再生能源法在能源法中的戰(zhàn)略地位，提高全社會(huì)對(duì)可再生能源的認(rèn)知水平，為推行強(qiáng)制性規(guī)則塑造社會(huì)輿論與心理準(zhǔn)備。歐盟于1997年發(fā)布《未來(lái)的能源：可再生能源白皮書》，將可再生能源作為能源政策的中心目標(biāo)且提出戰(zhàn)略措施，隨后出臺(tái)生物柴油、能源稅收、電力市場(chǎng)自由化等指令，為成員國(guó)立法提出依據(jù)和方向。2005年起，歐盟重新開始評(píng)估可再生能源的重要性，提出加速能源替代步伐的新思路、新目標(biāo)與新行動(dòng)。[3]伴隨政府計(jì)劃、資金、項(xiàng)目的落實(shí)，啟發(fā)公眾意識(shí)的能源教育也在迅速展開。美國(guó)于2007年專門修訂、發(fā)布《美國(guó)綠色能源教育法案》，以促進(jìn)高等教育課程、高年級(jí)研究生培養(yǎng)以及綠色建筑科技的發(fā)展。德國(guó)2005年Forsa．Institute開展的調(diào)查表明，大多數(shù)公眾認(rèn)為推廣可再生能源是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)能源政策的最佳途徑，公眾的普遍支持促使德國(guó)十萬(wàn)屋頂計(jì)劃(即2003年年底完成10萬(wàn)套光伏屋頂系統(tǒng))提前完成o
2．將可再生能源義務(wù)作為可再生能源法的主體內(nèi)容，突出立法的義務(wù)本位。英國(guó)2002年制定的《可再生能源義務(wù)條例》是專門規(guī)定電力供應(yīng)商如何履行義務(wù)的立法；日本《能源政策基本法》除立法宗旨與附則外，其余13項(xiàng)規(guī)則都是針對(duì)社會(huì)各界的義務(wù)性要求。此外，很多國(guó)家在可再生能源立法中冠以強(qiáng)制、促進(jìn)或者普及等概念，強(qiáng)化政府誘導(dǎo)和社會(huì)回應(yīng)之間的互動(dòng)。這種雙向約束不僅賦予倫理警示，更有實(shí)體與程序方面的行動(dòng)指南。在此意義上，可再生能源法是典型的“義務(wù)型”立法。
3．在市場(chǎng)化原則下創(chuàng)新強(qiáng)制性制度，體現(xiàn)政府在能源管理中的主導(dǎo)地位。創(chuàng)新制度在內(nèi)容上包括兩方面：一是經(jīng)營(yíng)者履行義務(wù)方式的創(chuàng)新；二是政府配套措施的創(chuàng)新。前者包括總量規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、配額、強(qiáng)制購(gòu)電、綠色證書等制度，后者包括能源基金、價(jià)格補(bǔ)貼、能源教育、政府采購(gòu)等制度。目前，美國(guó)、澳大利亞、丹麥采用配額制，德國(guó)、丹麥、芬蘭采用強(qiáng)制購(gòu)電制，英國(guó)采用發(fā)電招標(biāo)制，美國(guó)多個(gè)州采用公共效益基金制度。在兩類創(chuàng)新制度中，政府都是積極倡導(dǎo)者和制度供給者，對(duì)制度
運(yùn)行承擔(dān)主要責(zé)任。
4．堅(jiān)持定量控制，將可再生能源義務(wù)限定在便于執(zhí)行并適時(shí)調(diào)整的范圍。定量控制指標(biāo)主要有：可再生能源開發(fā)利用總量與結(jié)構(gòu)指標(biāo)，目標(biāo)執(zhí)行時(shí)限，能耗標(biāo)準(zhǔn)，價(jià)格補(bǔ)貼數(shù)額，稅收減免額度，基金額度，費(fèi)用分?jǐn)偙壤O(shè)備技術(shù)參數(shù)，電力收費(fèi)，投資規(guī)模，撥款限額以及處罰金額等。歐盟部長(zhǎng)理事會(huì)2001年發(fā)布《關(guān)于使用可再生能源發(fā)電指令共同立場(chǎng)》，規(guī)定其25個(gè)成員國(guó)至2010年的可再生能源占全部能源消耗的12％，電量消費(fèi)中利用可再生能源發(fā)電份額占22．1％，德國(guó)后一目標(biāo)則為12．5％。之后，德國(guó)制定發(fā)布《可再生能源法》，確立能源收購(gòu)制度，對(duì)水利、垃圾堆氣體、礦井瓦斯、污水、生物質(zhì)、地?zé)帷L(fēng)力以及太陽(yáng)能等資源發(fā)電分別確定具體收購(gòu)價(jià)格和20年的收購(gòu)期限。2004年，根據(jù)能源技術(shù)與市場(chǎng)發(fā)展需求，德國(guó)開始執(zhí)行《可再生能源法》修正案，提高太陽(yáng)能發(fā)電收購(gòu)價(jià)格以補(bǔ)償十萬(wàn)屋頂項(xiàng)目的損失，調(diào)低陸地風(fēng)力發(fā)電的價(jià)格，限制高耗電企業(yè)的總補(bǔ)償額o
5．建立有效的運(yùn)行機(jī)制和問(wèn)責(zé)制度。運(yùn)行機(jī)制是可再生能源法的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、職責(zé)及工作程序，它由一國(guó)憲政法治、行政效率與公共倫理所決定，在聯(lián)邦制與單一制國(guó)家表現(xiàn)不盡相同。譬如，美國(guó)在聯(lián)邦政府一級(jí)設(shè)立政監(jiān)分離的能源部與能源監(jiān)管委員會(huì)，聯(lián)邦與州政府各自依照法律授權(quán)行使可再生能源產(chǎn)業(yè)管理權(quán)；由經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)部負(fù)責(zé)能源監(jiān)管，并輔之以能源咨詢委員會(huì)、新能源和工業(yè)發(fā)展組織等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。(0]問(wèn)責(zé)制度是違反強(qiáng)制性規(guī)則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任及追究程序，各國(guó)定千差萬(wàn)別。譬如，印度《太陽(yáng)能(建筑物強(qiáng)制使用)法》要求每一幢新建筑物的所有人、承包
人、承建人和發(fā)展商都有義務(wù)在需要熱水的建筑物中安裝太陽(yáng)能輔助熱水系統(tǒng)，違反者處以兩年以下有期徒刑和1萬(wàn)盧比以下罰金。[4]與此相反，德國(guó)在推廣十萬(wàn)屋頂計(jì)劃時(shí)采用市場(chǎng)誘導(dǎo)方式，不安裝太陽(yáng)能設(shè)施的則無(wú)法獲得政府補(bǔ)償，但不涉及處罰制度。
四、我國(guó)可再生能源法的強(qiáng)制性規(guī)則
與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)可再生能源制度化的時(shí)間不長(zhǎng)，現(xiàn)行立法缺乏充分的強(qiáng)制性規(guī)則及其運(yùn)行機(jī)制，使得立法效能難以發(fā)揮，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：
1．缺乏可再生能源優(yōu)先發(fā)展與義務(wù)本位的理念支持，強(qiáng)制性規(guī)則主要表現(xiàn)為以促進(jìn)、倡導(dǎo)為名的宣示性規(guī)范。以《可再生能源法》為例，立法確立的政府義務(wù)(如資源調(diào)查、規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)、基金支持)均是原則性內(nèi)容，需要相關(guān)部門(如發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)土資源部、建設(shè)部)出臺(tái)具體配套文件。而后者受其認(rèn)知能力、權(quán)責(zé)配置、利益預(yù)期等要件影響，回應(yīng)或快或慢，內(nèi)容或精或陋。顯然，立法實(shí)施效果受制于政府效率和行政協(xié)調(diào)成本。另外，《可再生能源法》有過(guò)分遷就市場(chǎng)與私益之嫌，即過(guò)多強(qiáng)
化政府的鼓勵(lì)責(zé)任而降低社會(huì)成員的責(zé)任，譬如將住戶安裝太陽(yáng)能利用系統(tǒng)的自由選擇權(quán)優(yōu)位于其社會(huì)責(zé)任的承擔(dān)，這種安排與我國(guó)當(dāng)前民眾能源意識(shí)低下的現(xiàn)實(shí)不相符合，也有悖于立法初衷。
2．缺乏在邏輯、目標(biāo)與效力上相互統(tǒng)一的法律體系。我國(guó)是一個(gè)地域遼闊、人口眾多的發(fā)展中國(guó)家，社會(huì)治理具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性。改革開放以來(lái)，規(guī)則體系構(gòu)建呈現(xiàn)“政策指方向、法律定框架、規(guī)章出細(xì)則”以及“中央講原則、地方講創(chuàng)新”的特點(diǎn)，中央政府各部門與地方政府實(shí)際上控制著大量規(guī)則擬定權(quán)。這樣，規(guī)則位階越低，執(zhí)行力越強(qiáng)，但合法性程度越弱。如此往復(fù)，形成行政機(jī)關(guān)牽制立法機(jī)關(guān)、地方牽制中央的局面。可再生能源法律體系也是如此。
目前，除《可再生能源法》外，還有下列復(fù)雜繁多的可再生能源立法：一是專門規(guī)范可再生能源的國(guó)家規(guī)劃、部門規(guī)章、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、地方性法規(guī)與規(guī)章、司法判例以及國(guó)際協(xié)定等，這些規(guī)則構(gòu)成可再生能源法律體系的主體，它們彼此問(wèn)的統(tǒng)合程度直接影響《可再生能源法》的實(shí)施效果；二是交叉規(guī)范可再生能源的立法，包括能源立法(如電力法、節(jié)能法)、能源資源立法(如水法、農(nóng)業(yè)法、土地管理法)、環(huán)保立法以及循環(huán)經(jīng)濟(jì)類立法。可再生能源要納入這些立法，必須處理好政策組合問(wèn)題，譬如生物質(zhì)燃料生產(chǎn)政策與農(nóng)業(yè)增收、土地利用政策的組合，水電站建設(shè)政策與水資源分配、移民、動(dòng)植物資源保護(hù)政策的組合；三是政府提供財(cái)稅、物價(jià)、貿(mào)易、教育等支持性配套立法，這直接涉及政府增加預(yù)算的義務(wù)，也是當(dāng)前可再生能源市場(chǎng)推廣中企業(yè)呼聲最多的要求；四是強(qiáng)化私權(quán)意識(shí)的立法，包括物權(quán)法、合同法、企業(yè)法以及限制公權(quán)力的部分行政法，這些立法都存在公私混合的調(diào)整區(qū)域，通常需要依托政策與司法審判來(lái)均衡其利益關(guān)系。基于這些錯(cuò)綜復(fù)雜的立法，我國(guó)目前尚不能將《可再生能源法》設(shè)定的各項(xiàng)義務(wù)與相關(guān)立法有機(jī)對(duì)接。
3．分頭監(jiān)管體制削弱了強(qiáng)制性規(guī)則的效力。可再生能源是新技術(shù)對(duì)可再生資源開發(fā)利用的產(chǎn)物，是一種改變社會(huì)動(dòng)力來(lái)源的新產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和服務(wù)。它本身尚未觸動(dòng)政府管理的基本構(gòu)架，但是對(duì)政府系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力配置產(chǎn)生影響，導(dǎo)致權(quán)力的細(xì)化、讓渡與整合。在權(quán)力變遷過(guò)程中，如果缺乏有效對(duì)接機(jī)制，管理混亂、效率低下等現(xiàn)象難以避免。目前，我國(guó)可再生能源監(jiān)管體制呈現(xiàn)能源管理與資源管理相分離、重經(jīng)濟(jì)性管理輕社會(huì)性管理、城鄉(xiāng)二元分管等問(wèn)題。[1]這些問(wèn)題直接反映為前述規(guī)則體系的不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)～與不配合，因此，在規(guī)則制定(決策)環(huán)節(jié)加強(qiáng)政府權(quán)力
配合是改進(jìn)立法實(shí)施效果的關(guān)鍵。
五、結(jié)論與建議
綜上，可再生能源是人類在面臨資源、環(huán)境、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展困境時(shí)，利用技術(shù)創(chuàng)新改進(jìn)動(dòng)力供應(yīng)與消費(fèi)模式的探索。在法治社會(huì)中，這種探索必須依托彰顯社會(huì)責(zé)任與公眾義務(wù)的立法，并且需要與之匹配的社會(huì)心理與運(yùn)行機(jī)制。這些條件都需要通過(guò)具體化的強(qiáng)制性規(guī)則清晰、準(zhǔn)確、完整地表現(xiàn)出來(lái)，成為指導(dǎo)政府與社會(huì)具體行動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)是可再生能源立法起步較晚的發(fā)展中國(guó)家，普遍落后的能源意識(shí)與變化中的政府職能影響著規(guī)則的落實(shí)，可再生能源的立法目標(biāo)注定需要一個(gè)曲折的過(guò)程才能逐步實(shí)現(xiàn)。從當(dāng)前發(fā)展趨勢(shì)看，我們可以嘗試在下列方面改進(jìn)強(qiáng)制性規(guī)則的實(shí)施環(huán)境，逐步接近立法預(yù)設(shè)的目標(biāo)。
1．通過(guò)黨的政策、法律或者國(guó)務(wù)院法規(guī)明確可再生能源在能源產(chǎn)業(yè)中的優(yōu)先地位，從政治、法律和社會(huì)輿論上引導(dǎo)全社會(huì)予以充分的關(guān)注，其現(xiàn)實(shí)意義將超越現(xiàn)行由部門規(guī)章細(xì)化規(guī)則的效果。國(guó)務(wù)院辦公廳2007年12月下發(fā)全國(guó)范圍的“限塑令”就是一個(gè)可以仿效的事例。[2]這種高層次的立法與政策可以迅速調(diào)動(dòng)全社會(huì)資源，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，快速落實(shí)。
2．中央政府應(yīng)組織相關(guān)部門及地方政府編寫可再生能源發(fā)展的路線圖及其規(guī)劃體系，(3]統(tǒng)一可再生能源立法的政策依據(jù)，防止政出多門。編制路線圖可以與可再生能源發(fā)展規(guī)劃、立法及其實(shí)施等工作有機(jī)協(xié)調(diào)。相關(guān)機(jī)構(gòu)、部門可以建立工作協(xié)調(diào)會(huì)，通過(guò)溝通協(xié)作來(lái)消除分歧、贏得共識(shí)，這是我國(guó)府際關(guān)系發(fā)展的一個(gè)重要方向。另外，政府決策需要吸收公眾與非政府組織參與，以提高決策的民主性，這同時(shí)也是一種提高公眾能源意識(shí)的教育方式。
3．加強(qiáng)可再生能源規(guī)范性文件的清理、匯總與體系化工作，逐步提高規(guī)劃、部門規(guī)章與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律效力。按照行政法學(xué)流行的觀點(diǎn)，規(guī)劃與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等屬于典型的“軟法”，不具有顯著的強(qiáng)制力，[4]這種看法直接影響立法與執(zhí)法者的工作思路。如前所言，《可再生能源法》規(guī)定的義務(wù)與責(zé)任是概括抽象的，更加具體的內(nèi)容需要呈現(xiàn)在規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及部門規(guī)章里。為加強(qiáng)“軟法”的約束力，《可再生能源法》可以采用附錄或者規(guī)范援引方式，將“軟法”納入立法體系，使量化控制的技術(shù)
性規(guī)范直接成為執(zhí)法依據(jù)，這種做法在歐美立法中非常普遍。我國(guó)在稅收立法中采取附錄方式確定稅目與稅率的做法以及《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的推行也是一種創(chuàng)新，其本質(zhì)是法律規(guī)范的技術(shù)延展，效力隸屬于立法本身。
4．強(qiáng)化規(guī)則創(chuàng)新與典型案例的示范意義。地方試點(diǎn)是規(guī)則創(chuàng)新的重要形式，我國(guó)各地可再生能源資源儲(chǔ)備和擁有量不同，各地政府按照國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃實(shí)行制度創(chuàng)新是發(fā)揮地方積極性的客觀要求。2006年，深圳市人大常委會(huì)通過(guò)《建筑節(jié)能條例》，要求具備太陽(yáng)能集熱條件的新建12層以下住宅建筑，建設(shè)單位應(yīng)為全體住戶配備太陽(yáng)能熱水系統(tǒng)，否則不能通過(guò)建筑節(jié)能專項(xiàng)驗(yàn)收。該項(xiàng)強(qiáng)制性規(guī)則明顯悖于《可再生能源法》關(guān)于安裝太陽(yáng)能利用系統(tǒng)時(shí)私權(quán)優(yōu)先保護(hù)的規(guī)定，但是卻符合立法精神和地區(qū)民眾利益。這種創(chuàng)新的示范意義是可再生能源立法構(gòu)建中必須認(rèn)可和推崇的。
摘自：肖國(guó)興，葉榮泗著《中國(guó)能源法研究報(bào)告(2009)》
