治理公路“三亂”的措施
(一)公路收費設定權的控制
要治理公路“三亂”，必須加強對政府行為的法律控制。首先是收費設定權的控制，這屬于行政立法權的范疇。
現(xiàn)在全國人大有關部門正在加緊起草《立法法》和《行政處罰法》，在這兩個法律草案中，對行政立法權的分工都有明確的規(guī)定，總的原則是立法權和執(zhí)法權要有分工，行政執(zhí)法機關自己不可為自己設定權力，立法權和行政權要分開；行政立法要征求利益相關人的意見；行政立法要加強透明度，讓群眾參與討論，立法程序要嚴格控制。對涉及《憲法》規(guī)定的公民基本的人身權和財產權的法律法規(guī)，必須由權力機關即全國和省市兩級人大行使立法權；規(guī)章以下的規(guī)范性文件一般不得有全局性的罰款和收費的設定權。這些都是國際上通行的“行政法治”的一些基本原則。
按照這些原則，公路收費的設定權應該進行如下的控制：
1．按公路的管轄權和收費的相對人范圍，并按設定行政處分權必須征求利益相關人意見的行政法治原則，在主要交通干線上設卡收費必須經相應的人大常委會作為專項議案討論通過，方可實施。收費方案應事先公諸社會，征求運輸公司、司機及其他相關人的意見。根據我國的國情，征求意見的范圍不可能太廣，人民代表是人民意見的代言人，因此人代會審議專項收費議案就可以達到這一目的。
2．確定分級審批的原則。在國道線上設卡收費要由全國人大常委會或者授權國務院職能部門審批，因為設卡雖在一省一市，但其收費對象卻是全國性的，國道的所有權也是國家的，不能允許“地方割據”。同樣，在省內主干線上設卡收費要由省人大常委會專項議案審批，或者授權省政府審批。為了防
止授權過寬造成濫設關卡，省以下的各級政府不能授予收費設定權，即使當?shù)丶Y建成的道路，也不得自行決定費。
3．確立論證調查和審計公告制度。對所有報請審批征收過橋費、過洞費、過路費的申請，批準設定的機關必須進行調查論證。內容包括應否收費、工程造價、收費標準、收費預定時限、收費用途等，在審議通過時向與會人員報告。在批準收費之后，對其收支狀況，每年年終要由主管機關或審計機關進行審計，并向全社會登報公告，讓繳費人了解，讓人民群眾監(jiān)督。
4．實行收益核算、定期取消收費制度。對各投資修橋建路的投資者，按誰投資誰受益的原則，應事先訂立合同，允許其在收回成本之后，賺取一定的利潤。一旦這些預期的效益全部收回，即應取消關卡，投入社會，免費通行。無論是政府投資的，還是合作或者個人投資的，都不能無限期收費。
通過這些措施，就可以管住公路“三亂”的源頭，也可以有力地制約地方主義和本位主義，防止陽奉陰違各行其是。
(二)解決公路“三亂”問題的執(zhí)行措施
規(guī)范了公路收費的設定權，并不是就萬事大吉了。現(xiàn)在我們已習慣于“為解決某一問題就立一個什么法”，其實這至多只解決了問題的一半。更重要的是使法律規(guī)定在現(xiàn)實中得以實現(xiàn)。
要真正治理全國范圍的公路“三亂”問題，必須要中央下決心，全國統(tǒng)一行動。第一，要確定一個清理的最后期限，留出數(shù)月的報批期間，全國所有的公路設卡都要按批準權限報批，經審查不應收費的，或實際投資和利潤均已收回的，立即撤銷收費，拆除關卡，免費通行。第二，嚴格管理監(jiān)督，查處亂設卡亂收費行為。對不經中央和省兩級批準擅自設卡收費的，責令立即取消，并處以嚴厲處罰。對決定收費的行政主管，追究個人的行政責任。第三，加強輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督，對群眾投訴，上級政府要及時反應，取信于民，及時查處后公之于眾。第四，加強內部監(jiān)督，主要是要防止政府機關內部的不正之風，在成本核算、實際收支審計中弄虛作假，搞上有政策下有對策，延長收費時間。第五，嚴厲整頓公路治安，對那些政府行為以外的設卡敲詐、車匪路霸行為要嚴厲打擊，清潔路況。在公路上設卡收費的交通監(jiān)理力量應反過來成為維護公路暢通的隊伍。只要把政府行為這一塊規(guī)范好了，其他的“三亂”就會迎刃而解。
這些工作，各省市礙于地方利益不會單獨采取行動。即使采取了效果也不一定好，因此必須由全國人大和國務院才可能辦到。最好的辦法是全國人大常委會對這個問題專門作出決定，規(guī)范這方面的行為，一旦這樣做了，可以馬上見效。公路“三亂”行為看似小事，實際上不但直接影響市場經濟的運行，而且是一個關系到黨群關系、影響到社會安定的全局性問題。在我們剛開始市場經濟實踐的粗放階段，越早對這種現(xiàn)象進行規(guī)范越有利。全國人大以前的決定大多偏重于刑法領域，在市場經濟環(huán)境下，對民商法、行政法領域的一些全局性問題及時作出一些決定，將會直接推動我國市場經濟的進一步發(fā)展。
附：
對收取過橋費、過洞費、過路費進行依法管理的建議①全國人大法工委：
“若要富，先修路。”近年來隨著經濟形勢的發(fā)展，我國的交通基礎設施建設有了長足的發(fā)展。各地采取“預期投資、事后收費、以路養(yǎng)路”的方式大力修橋筑路，確實解決了急需發(fā)展交通又苦于資金緊缺的矛盾，尤其在東南沿海省份，這一基建模式已被廣泛采用，幾乎各省、市、縣都在搞。
但是，由于各地聚財?shù)男枰偷胤街髁x的影響，這種以路養(yǎng)路的方式正在變味，逐漸演變成了一種新的亂收費的保護傘，實際上已經造成了全局性的“行路難”，不但嚴重影響了市場經濟所迫切需要的“貨暢其流”和人為地加劇了交通堵塞，還造成了不少地方司機罷運鬧事等社會不安定事件。嚴重的地方還發(fā)展成層層仿效，縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)關卡林立，農民在村前挖坑鋪板收費的怪事。我最近和同事為調查經濟犯罪緩刑問題在浙江本省四個地區(qū)內跑了10天，為考察少年刑事審判又去江蘇上海跑了10天，乘坐的都是本單位的車子，親身見聞，尤感這個問題的嚴重性。20天行程中被攔路收費30余次，少則3元，多則8元，還有好幾次是因車上掛了警燈免收放行的。政法機關的小車尚且如此，一般群眾的大貨車負擔之重可見一斑。上海地區(qū)有不少收費站還加收“保險費”，出上海楓涇到嘉興的出口處，還被收了8元費用。
造成這種局面的原因除了經濟利益的驅動外，行政機關收費權的設定不受制約是關鍵所在。各地割地為王，說收就收，收多長時間可以不受限制，收費狀況可以不受審計，用途可以不向社會公開，成本和收益可以長期不進行核算。有的人甚至錯誤地認為政府收費是為了公益，收多長時間都可以不受限制。再說國道線上關卡林立，我不收別地在收，不收反而吃虧，為了當?shù)乩鏄返檬障氯ァ：贾蒎X塘江大橋是解放前造的，位于國道線上，從1987年開始收費已收了七八年，當時說是為了造錢江二橋，現(xiàn)在二橋已通車兩年多，老橋收費依然如故。溫州甌江大橋是1985年通車的，當年收費，至今已有10個年頭，大橋投資早已收回，但收費依然，票價反而漲了一倍多。收費標準也非常混亂，有的高速公路幾十公里只收3元，有的二級公路幾公里也收5元。各地各吹各的號，各唱各的調，一切由當?shù)卣l(fā)個文件說了算。
這個問題現(xiàn)在不但沒有引起政府部門應有的注意，各地還樂此不疲作為經驗競相仿效。我認為，以路養(yǎng)路的方式是符合我國現(xiàn)階段國情的，應該提倡，但對收費必須按行政法治的原則，進行依法管理。具體建議如下：
1．按設定行政處分權必須征求利益相關人意見的行政法治原則，在主要交通干線上設卡收費必須經相應的人大常委會作為專項議案討論通過，方可實施。收費方案應事先公諸社會，征求運輸公司、司機及其他相關人的意見。
2．確定分級審批的原則。在國道線上設卡收費要由全國人大或者國務院職能部門審批，因為卡雖在一省一市，但其收費對象卻是全國性的，國道的所有權也是國家的，不能允許“地方割據”。同樣，省內主干線要由省政府審批，不能由各市、縣自行其是。
3．確立審計公告制度。對所有過橋費、過洞費、過路費的收支狀況，每年年終要由審計機關進行審計，并向全社會登報公告，讓繳費人了解，讓人民群眾監(jiān)督。
4．實行收益核算、定期取消收費制度。對各投資修橋建路的投資者，按誰投資誰受益的原則，應事先訂立合同，允許其在收回成本之后，賺取一定的利潤。一旦這些全部收回，即應取消關卡，投入社會，免費通行。無論是政府投資的，還是合作或者個人投資的，都不能無限期收費。
5．嚴格管理監(jiān)督，查處亂設卡亂收費行為。對不經批準擅自設卡收費的，責令立即取消，并處以嚴厲處罰。
這步工作，各省市礙于地方利益不會單獨采取行動，即使采取了效果也不一定好，因此必須由全國人大和國務院才可能辦到。建議人大常委會對這個問題專門作出決定，規(guī)范這方面的行為，一旦這樣做了，可以馬上見效。全國人大以前的決定大多偏重于刑法領域，在市場經濟環(huán)境下，對民商法、行政法領域的一些全局性問題及時作出一些決定，將會直接推動我國市場經濟的進一步發(fā)展。以上淺見，僅供參考。
浙江省高級人民法院研究室
陳有西
1995年3月5日
摘自：陳有西著《變革時代的法律秩序:當代中國重大立法司法問題探討》
