非稅收入征管法律制度的改革與完善
非稅收入是各級政府財政收入的重要組成部分。非稅收入在政府收支管理特別是基層政府收支管理中占有舉足輕重的地位。加強和規(guī)范非稅收入征管，應(yīng)當(dāng)在社會主義市場經(jīng)濟條件下，理順政府分配關(guān)系，健全公共財政體制，以提高政府宏觀調(diào)控能力。加強非稅收入征管、提高非稅收入質(zhì)量，具有重要的理論意義和實踐價值。在中央一級政府，全面清理和規(guī)范非稅收入，堅決取消不合理和不合法的非稅收入項目，完善非稅收入管理政策和制度，當(dāng)前的研究重點是《政府性基金管理辦法》、《政府非稅收入征收管理辦法》等。各省非稅收入征管力度的基本思路是：拓展理財思路，深化“收支兩條線”改革，加大非稅收入征管力度，把尚未納入財政管理的非稅收入，盡快納入“收支兩條線”管理范圍。
(一)非稅收入征管存在的問題及其原因
非稅收入管理的政策性強、涉及面廣、情況復(fù)雜，在非稅收入管理改革進程中要正確對待主觀矛盾，正確處理改革中出現(xiàn)的新情況、新問題。造成非稅收入管理中存在的問題是多方面的，產(chǎn)生的原因也是多因素的，包括：政府重視不夠，思想認(rèn)識不統(tǒng)一，部門利益驅(qū)動，收費審批不完善，資金使用不嚴(yán)格，收費管理不到位等。為強化非稅收入管理，必須采取以下一些措施：(1)轉(zhuǎn)變觀念、統(tǒng)一認(rèn)識；(2)加強政府非稅收入法制建設(shè)，提高制度約束力；(3)加強征收管理，創(chuàng)新政府非稅收人征管機制；(4)搞好綜合財政預(yù)算，增強宏觀調(diào)控能力。①長期以來，大量政府非稅收入游離于財政預(yù)算管理體制之外，降低了資金使用效率，并成為經(jīng)濟秩序混亂、滋生腐敗的重要根源的現(xiàn)狀未能得到根本改變。政府非稅收入管理方面主要存在以下問題：執(zhí)收行為不規(guī)范，征收隨意性大；資金管理不到位，政府難以統(tǒng)籌調(diào)劑以及資金運用不規(guī)范，容易引發(fā)腐敗現(xiàn)象等。上述問題的存在，其原因是多方面的：
1．非稅收入管理缺乏法律依據(jù)，沒有統(tǒng)一的全國性法律法規(guī)。非稅收入征管缺乏法律規(guī)范，法規(guī)主要有國務(wù)院關(guān)于預(yù)算外資金管理的行政性法規(guī)。一些地方雖然制定了地方性法規(guī)，但是沒有全面涵蓋非稅收人管理內(nèi)容，造成各級財政部門在監(jiān)管時缺乏必要的法律法規(guī)依據(jù)，不利于嚴(yán)肅查處各種違法違紀(jì)問題。
2．思想認(rèn)識不統(tǒng)一，對加強非稅收入管理的重要性還沒有形成共識。政府非稅收入主要表現(xiàn)為收費和罰沒收人兩種形式，且大部分政府非稅收入未納入預(yù)算管理，因此許多部門、單位負(fù)責(zé)人對政府非稅收入的財政屬性缺乏足夠認(rèn)識，甚至認(rèn)為政府非稅收入的使用權(quán)和所有權(quán)歸部門所有，很多單位難以走出政府非稅收入是自有資金的誤區(qū)。
3．監(jiān)督檢查機制不健全，有章不循或有章難循。主要表現(xiàn)為：(1)監(jiān)管分工不明確，目前，承擔(dān)政府非稅收入監(jiān)管任務(wù)的部門較多，由于這些部門之間缺乏明確分工，日常監(jiān)管與專項檢查缺乏制度化的界定與配合，造成監(jiān)管上“缺位”與“越位”現(xiàn)象十分普遍；(2)由于非稅收入的所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)未真正歸位，目前仍由各個執(zhí)收執(zhí)罰單位分散征收，給政府非稅收入監(jiān)管工作帶來困難，致使監(jiān)管工作不易深入，監(jiān)督檢查的成果難于鞏固，影響監(jiān)管整體效能的發(fā)揮；(3)從財政部門來說，重分配輕監(jiān)督，重收入輕支出，忽視了在整個非稅收入資金流動過程中的監(jiān)督，從而使得我國對非稅收入財政監(jiān)督體系的建設(shè)長期處于低水平，不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的管理要求。
(二)非稅收入征管法律制度的完善
非稅收入征管法律制度，縱向上可以根據(jù)不同種類非稅收入形式的資金性質(zhì)實施分類管理，針對不同類型的非稅收入形式的特點，制定相應(yīng)的財政管理政策和制度；橫向上可以根據(jù)各種非稅收入形式的共性分項管理，但是，與稅收征管相比，在征收管理、征管機構(gòu)設(shè)置、收入分成體制、成本核算、繳庫辦法、監(jiān)督機制等方面，都沒有形成系統(tǒng)的、完整的征管法律制度，管理的隨意性較大。非稅收入征管不完全等同于稅收征管，卻有許多相似之處，如票據(jù)管理、收入征收(包括代收代繳)、稽查、法律責(zé)任等。但也有不同之處，如征收機構(gòu)分散，大多數(shù)行政主管部門就是征收機構(gòu)；大多數(shù)非稅收入是在審批環(huán)節(jié)征收的；非稅收入有的繳人國庫、有的繳入財政專戶等。
非稅收人征收管理的立法，可以參照稅收征收管理的一些做法，結(jié)合非稅收入的特點，對現(xiàn)行“收支兩條線”、“票款分離”、“罰繳分離”等規(guī)定，進行必要的梳理和整合后，把它列入法的內(nèi)容之一；要依法設(shè)立專門的非稅收入征管機構(gòu)，統(tǒng)一指導(dǎo)和委托各行政主管部門征收非稅收入；對部分非稅收入可以依法委托稅務(wù)機關(guān)代征；還要在該法中明確財政專戶管理以及資金的解繳辦法；對法律責(zé)任要具體明確，對拒不繳納非稅收入的單位和個人要依法采取強制措施等，從而規(guī)范非稅收入的征管工作。具體來說，非稅收入征管法律制度包括以下幾個方面的內(nèi)容：
1．非稅收入的分成管理
非稅收入的分成問題，實際上是中央與地方分權(quán)理論在非稅收入領(lǐng)域的實現(xiàn)。非稅收入的分成比例應(yīng)當(dāng)按照所有權(quán)、事權(quán)以及相應(yīng)的管理成本等因素確定。根據(jù)分級財政管理體制，凡涉及中央與地方分成的非稅收入，其分成比例應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院或者財政部規(guī)定；凡涉及省級與市、縣級分成的非稅收入，其分成比例應(yīng)當(dāng)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或其同級財政部門規(guī)定；凡涉及部門、單位之間分成的非稅收入，其分成比例應(yīng)當(dāng)按照財務(wù)隸屬關(guān)系分別報財政部或省、自治區(qū)、直轄市財政部門批準(zhǔn)。未經(jīng)國務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其財政部門批準(zhǔn)，各部門和單位不得擅自對非稅收入實行分成，也不得集中下級部門和單位的非稅收入。
現(xiàn)行非稅收入分成體制五花八門，上繳中央、省、市的比例在5％～45％不等，如工商行政管理部門征收的企業(yè)登記費上繳省45％(其中上繳中央為20％)；有的非稅收入則全額上繳省級，如公路養(yǎng)路費等，由省級實行統(tǒng)收統(tǒng)支。由于非稅收入大多未納入國庫管理，有的地方財政只對各部門征收的非稅收入，按一定的比例統(tǒng)籌一塊“政府調(diào)劑資金”，作為同級政府的機動財力，用于重點工程項目支出，其余資金則全部納入單位預(yù)算由其自行支配和使用。完善非稅收入分成財政體制，涉及各部門利益格局與分配格局的調(diào)整，需要謹(jǐn)慎對待、深入研究、妥善處理：
(1)要處理好上繳與分配的關(guān)系，科學(xué)地制定上繳比例(各級上繳的比例之和一般應(yīng)控制在20％以下)，合理地分配上繳的資金。上繳的資金要通過財政專戶或國庫直接劃解，轉(zhuǎn)移支付的資金也要通過財政專戶或國庫進行下?lián)埽?br>
(2)要處理好上級與下級的關(guān)系，建立正常的上繳與下?lián)艿墓芾眢w制，并采用年中預(yù)繳、年終結(jié)算的辦法，理順管理體制；
(3)要規(guī)范各級政府財政對非稅收入統(tǒng)籌一塊“政府調(diào)劑資金”的做法，針對非稅收入的性質(zhì)、用途等特點，采取不同的管理體制。
非稅收入管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)將非稅收入?yún)R繳結(jié)算賬戶內(nèi)的資金，按照收入級次和規(guī)定的類別定期劃解國庫或者財政專戶，不得拖延、滯壓、挪用。上下級分成的非稅收入，按照就地繳款、分級劃解、及時結(jié)算的原則，由當(dāng)?shù)厝嗣裾斦块T及其非稅收人管理機構(gòu)通過非稅收入?yún)R繳結(jié)算賬戶定期劃解、結(jié)算，不得拖延、滯壓、隱瞞、截留。執(zhí)收單位不得以任何形式將非稅收入資金直接繳付上級執(zhí)收單位或者撥付下級執(zhí)收單位。各級人民政府應(yīng)當(dāng)將本級非稅收入納入財政統(tǒng)籌安排、調(diào)劑使用，有法定專門用途的應(yīng)當(dāng)專款專用。
2．非稅收入的收繳管理
各級財政部門是非稅收入征收主管機關(guān)。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，非稅收入可以由財政部門直接征收，也可以由財政部門委托的部門和單位征收，委托征收所需費用，由財政部門通過預(yù)算予以撥付。各級財政部門要按照既有利于及時足額征收、方便繳款人，又有利于提高效率、降低征收成本的原則，確定非稅收入征收管理方式。按照深化“收支兩條線”管理改革和財政國庫管理制度改革的要求，各級財政部門要積極推進非稅收入收繳管理制度改革。要繼續(xù)擴大中央非稅收入收繳改革范圍，完善中央非稅收入收繳系統(tǒng)，實現(xiàn)中央財政、中央部門和代收銀行間非稅收人收繳信息聯(lián)網(wǎng)，以及中央財政與省級財政非稅收入收繳信息聯(lián)網(wǎng)，保證地方代收的中央非稅收入或中央分成的非稅收入及時足額上繳中央財政。要加快地方非稅收入收繳改革步伐，按照“金財工程”的要求建立健全本地區(qū)非稅收人收繳系統(tǒng)。各級財政部門要加強對非稅收入征收工作
的監(jiān)督管理，確保非稅收入按照規(guī)定及時足額上繳國庫或財政專戶，防止隱瞞、截留、擠占、坐支和挪用非稅收入。
按照財政部出臺的《財政國庫管理制度改革試點方案》和《預(yù)算外資金收入收繳管理制度改革方案》的要求，收入收繳改革的目標(biāo)是將財政收入的就地繳庫、集中繳庫、自收匯繳三種方式，簡并為直接繳庫和集中匯繳兩種方式。2005年的改革在操作上先從預(yù)算外資金收入收繳改革人手，取消收入收繳的過渡性賬戶，以信息技術(shù)為依托，使用《非稅收人一繳款書》作為新的執(zhí)收票據(jù)，使非稅收入及時足額繳入國庫或財政專戶，
且納入改革的預(yù)算外資金范圍要逐步擴大到所有的行政事業(yè)性收費、政府性基金、罰沒收入、土地收益、海域使用金、彩票收入以及壟斷經(jīng)營收益等收入。
3．非稅收入的票據(jù)管理
非稅收入收繳過程中，執(zhí)收單位必須依法規(guī)范使用財政票據(jù)，建立財政票據(jù)稽查制度。非稅收入的票據(jù)包括行政事業(yè)性收費票據(jù)和政府性基金票據(jù)，分為通用票據(jù)和專用票據(jù)兩類。財政部門是非稅收入票據(jù)的管理機關(guān)，各級財政部門要將非稅收人票據(jù)納入財政票據(jù)管理體系，按照管理權(quán)限負(fù)責(zé)非稅收入票據(jù)的印制、發(fā)放、核銷、檢查及其他監(jiān)督管理工作。除財政部另有規(guī)定外，執(zhí)收單位收取非稅收入，必須嚴(yán)格按照財務(wù)隸屬關(guān)系分別使用財政部或省、自治區(qū)、直轄市財政部門統(tǒng)一印制的票據(jù)。非稅收人來源中按照國家有關(guān)規(guī)定需要依法納稅的，應(yīng)按稅務(wù)部門的規(guī)定使用稅務(wù)發(fā)票，并將繳納稅款后的非稅收入全額上繳國庫或財政專戶。各級財政部門要通過統(tǒng)一印制，發(fā)放、核銷行政事業(yè)性收費票據(jù)、政府性基金票據(jù)、罰沒收人票據(jù)、捐贈票據(jù)、非稅收入一般繳款書等非稅收入票據(jù)，確保國家有關(guān)非稅收入管理政策的貫徹落實，從源頭上預(yù)防和治理亂收費，從制度上規(guī)范部門和單位收費行為；監(jiān)督各項非稅收人及時足額上繳國庫或財政專戶，保證收人收繳管理制度改革順利進行。要通過票據(jù)的驗舊換新和票據(jù)年檢工作，及時糾正和查處有關(guān)部門和單位執(zhí)行非稅收入管理政策過程中的違規(guī)行為。財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處要嚴(yán)格按照《財政監(jiān)察專員辦事處實施中央財政非稅收入監(jiān)督管理暫行辦法》等有關(guān)規(guī)定，加強對京外中央單位使用非稅收入一般繳款書的監(jiān)督核銷工作。
4．非稅收入的預(yù)算管理
各地要按照綜合財政預(yù)算管理原則，把非稅收入形成的可用財力納入統(tǒng)一的政府預(yù)算體系。征收部門的正常經(jīng)費，由財政部門按征收部門履行職能的需要核定，納入部門預(yù)算，實行收支脫鉤管理。非稅收入分步納入財政預(yù)算，實行“收支兩條線”管理，各級財政部門要繼續(xù)深化“收支兩條線”管理改革，將非稅收入分步納入預(yù)算管理：
(1)各級財政部門要嚴(yán)格按照財政部中國人民銀行《關(guān)于將部分行政事業(yè)性收費納入預(yù)算管理的通知》的規(guī)定，認(rèn)真落實行政事業(yè)性收費納入財政預(yù)算管理工作。
(2)各級財政部門要將尚未納入預(yù)算管理的其他非稅收入分期分批納入財政預(yù)算管理。各省、自治區(qū)、直轄市財政部門要制定本地區(qū)非稅收入納入財政預(yù)算管理的具體實施步驟，確保這項工作扎實穩(wěn)妥進行。
(3)按照國家規(guī)定審批權(quán)限新設(shè)立的行政事業(yè)性收費、政府性基金以及其他非稅收入一律上繳國庫，納人財政預(yù)算，不得作為預(yù)算外資金管理。
(4)要推進政府收支分類改革，為非稅收入納入預(yù)算實行分類管理提供制度保證。
編制綜合財政預(yù)算，統(tǒng)籌安排政府稅收和非稅收入。各級財政部門要通過編制綜合財政預(yù)算，實現(xiàn)政府稅收與非稅收入的統(tǒng)籌安排，要合理核定預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)，進一步明確預(yù)算支出范圍和細(xì)化預(yù)算支出項目。要繼續(xù)擴大實行收支脫鉤管理的范圍，實行收支脫鉤的部門和單位，其執(zhí)收的非稅收入必須全部繳入國庫或財政專戶，支出與其執(zhí)收的非稅收入不再掛鉤，統(tǒng)一由同級財政部門按照部門和單位履行職能需要核定的預(yù)算予以撥付。各級財政部門要強化服務(wù)意識，按照預(yù)算及時核撥部門和單位的正常經(jīng)費，確保部門和單位工作正常開展。要盡快研究制定非稅收入成本性支出管理辦法，確保“收支兩條線”改革工作的穩(wěn)步進行。要建立非稅收入等財政預(yù)算資金績效評價制度，加強對非稅收入等財政預(yù)算資金使用情況的監(jiān)督，切實提高資金使用效益。
5．非稅收入監(jiān)督檢查制度
為確保非稅收人管理規(guī)定的貫徹落實，提高非稅收入管理效率，應(yīng)進一步健全非稅收入監(jiān)督檢查機制。
(1)健全財政監(jiān)督機制。各級財政部門要會同有關(guān)部門，加強對非稅收入執(zhí)收單位的監(jiān)督和檢查。各級財政部門要在加強對非稅收入日常檢查的基礎(chǔ)上，按照財政部制定的《行政事業(yè)性收費和政府性基金年度稽查暫行辦法》等有關(guān)文件規(guī)定，開展非稅收入年度稽查工作。財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處要嚴(yán)格按照《財政監(jiān)察專員辦事處實施中央財政非稅收入監(jiān)督管理暫行辦法》的規(guī)定，強化對中央非稅收入的直接征收、就
地監(jiān)繳和專項檢查工作。
(2)積極配合審計監(jiān)督。各級財政部門要積極配合審計部門依法對非稅收入進行審計。人民銀行各分支行要協(xié)助省級政府有關(guān)部門，加強對非稅收入征管工作的監(jiān)督，確保非稅收入及時、準(zhǔn)確、安全繳人國庫。各級審計部門和各執(zhí)收單位主管部門的內(nèi)部審計機構(gòu)，要將非稅收入納入經(jīng)常性審計范圍；加強審計監(jiān)督，確保非稅收入合法合規(guī)收繳和使用。
(3)各級財政部門要會同有關(guān)部門，研究建立科學(xué)規(guī)范的非稅收入收繳考核機制。在國家和省沒有明文取消征收項目、降低征收標(biāo)準(zhǔn)、改變征收政策的情況下，對沒有依法征收或違規(guī)予以緩收，造成財政收入流失的執(zhí)收單位，可依照《財政違法行為處罰處分條例》處理。
(4)發(fā)揮社會監(jiān)督作用。各級財政部門應(yīng)編制本級行政事業(yè)性收費和政府性基金項目目錄，向社會公布，接受社會監(jiān)督。
(5)加大查處力度。對非稅收人監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，除了要嚴(yán)格按照國家有關(guān)財稅法規(guī)處罰規(guī)定進行處理外，還要按照《違反行政事業(yè)性收費和罰沒收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》，追究有關(guān)責(zé)任人員的行政責(zé)任。縣級以上地方人民政府財政部門是非稅收人管理的主管部門，其所屬的非稅收人管理機構(gòu)負(fù)責(zé)非稅收入征收管理的具體工作。審計、價格、監(jiān)察、人民銀行等部門按照各自的職責(zé)，做好非稅收入的有關(guān)監(jiān)督管理工作。
6．非稅收人的成本核算管理
非稅收入中還包括一部分直接成本，即指所征收的非稅收人中包含的已經(jīng)發(fā)生或?qū)⒁l(fā)生的成本費用。非稅收入的直接成本核算，現(xiàn)行財務(wù)會計制度尚沒有明確的核算規(guī)定，這就造成了現(xiàn)行非稅收入的虛增，致使目前財政支出總數(shù)和人均支出數(shù)的攀高。因此，要建立非稅收入直接成本核算制度，只有扣除這部分直接成本后的收入，才能作為非稅收入，并據(jù)此納人財政預(yù)算管理，從而真實地反映我國的非稅收入與財政支出的總規(guī)模。
7．非稅收入征管電子化系統(tǒng)建設(shè)
各地、各部門要加快各省非稅收入征管電子化系統(tǒng)建設(shè)步伐，提高各省非稅收人征管的效率和質(zhì)量。要將收入項目、收入金額、票據(jù)使用、會計報表等納入非稅收入管理系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)財政部門、執(zhí)收單位、代收銀行、人民銀行國庫的網(wǎng)絡(luò)連接，實現(xiàn)實時查詢和實時監(jiān)控非稅收入收繳情況；對涉及中央、省與市、縣分成的非稅收入，實現(xiàn)自動按分成比例分別劃解繳人中央、省、市、縣國庫。
摘自：徐孟洲著《財稅法律制度改革與完善/九鼎財稅金融法文庫》
