第二節(jié)我國(guó)現(xiàn)行注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管制度

　　一、我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管制度的發(fā)展歷程

　　我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管制度的發(fā)展歷程主要經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：

　　第一階段，財(cái)政部門主管注冊(cè)會(huì)計(jì)師工作。1980年，我國(guó)開(kāi)始恢復(fù)注冊(cè)會(huì)計(jì)師制度，當(dāng)時(shí)成立會(huì)計(jì)師事務(wù)所需要有一個(gè)局級(jí)的行政或事業(yè)單位作為掛靠部門，性質(zhì)上屬于全民所有制。在這種體制下，財(cái)政部門作為會(huì)計(jì)的主管部門，在行業(yè)協(xié)會(huì)沒(méi)有成立前，理所當(dāng)然地承擔(dān)了主管注冊(cè)會(huì)計(jì)師工作的職責(zé)。

　　第二階段，財(cái)政部門和審計(jì)部門同時(shí)管理社會(huì)審計(jì)。從1984年審計(jì)部門成立了審計(jì)師會(huì)計(jì)師事務(wù)所開(kāi)始，隨后財(cái)政部門成立了中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)，審計(jì)部門成立了注冊(cè)審計(jì)師協(xié)會(huì)，在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)出現(xiàn)了注冊(cè)會(huì)計(jì)師與注冊(cè)審計(jì)師、會(huì)計(jì)師事務(wù)所與審計(jì)師會(huì)計(jì)師事務(wù)所、注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)與注冊(cè)審計(jì)師協(xié)會(huì)并存的局面。1993年10月31日《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》的頒布，明確了財(cái)政部門依法對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師、會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。但社會(huì)審計(jì)行業(yè)的管理權(quán)限問(wèn)題并沒(méi)有得到解決，財(cái)政部門和審計(jì)部門關(guān)于社會(huì)審計(jì)的歸屬問(wèn)題的爭(zhēng)論一直存在。

　　第三階段，注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)統(tǒng)一管理注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)。1995年全國(guó)的“兩所、兩師、兩會(huì)”[1]合并后，中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)作為一個(gè)獨(dú)立的部門，負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理全國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)，從而結(jié)束了長(zhǎng)期以來(lái)的財(cái)政部門與審計(jì)部門行業(yè)管理權(quán)限之爭(zhēng)的問(wèn)題。注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的作用是，一方面作為財(cái)政部門的一個(gè)職能部門(事業(yè)登記)，以財(cái)政部門的文件形式行文發(fā)布各類規(guī)章制度；另一方面作為行業(yè)協(xié)會(huì)(社團(tuán)登記)，對(duì)行業(yè)內(nèi)部行使行業(yè)管理職責(zé)。

　　第四階段，財(cái)政部門和注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)監(jiān)管職能分離。2002年11月14日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)管理的意見(jiàn)》，將原委托注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)行使的行政管理職能予以收回，注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)行業(yè)自律管理。至此，我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)形成政府監(jiān)管與自律監(jiān)管并行的格局。

　　二、我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管體系

　　我國(guó)的注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管由行政監(jiān)管和自律監(jiān)管兩種方式構(gòu)成。行政監(jiān)管，又稱政府監(jiān)管，是指財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)、證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)等政府部門運(yùn)用外在行政力量對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督和管理，是一種他律監(jiān)管；自律監(jiān)管，是指行業(yè)協(xié)會(huì)依靠行業(yè)自身力量來(lái)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督和管理。

　　(一)行政監(jiān)管

　　我國(guó)有權(quán)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的政府部門包括財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)、證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、工商行政管理部門、稅務(wù)部門、中國(guó)人民銀行等，其中主要由財(cái)政部門、審計(jì)部門、證券監(jiān)督管理部門進(jìn)行監(jiān)管。下面重點(diǎn)介紹財(cái)政部門、審計(jì)部門、證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管。

　　1．財(cái)政部門的監(jiān)管

　　依據(jù)《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》第5條的規(guī)定：“國(guó)務(wù)院財(cái)政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府財(cái)政部門，依法對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師、會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)”，確立了我國(guó)財(cái)政部門作為注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的主要政府機(jī)構(gòu)。國(guó)務(wù)院財(cái)政部門負(fù)責(zé)全國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)行政
監(jiān)督工作的總體規(guī)劃、政策研究和監(jiān)督指導(dǎo)工作，并直接開(kāi)展或組織開(kāi)展全國(guó)范圍內(nèi)的重點(diǎn)檢查和處罰工作。根據(jù)《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》和《會(huì)計(jì)師事務(wù)所審批和監(jiān)督暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定，國(guó)務(wù)院財(cái)政部門的對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的職權(quán)主要包括以下幾個(gè)方面：(1)制定注冊(cè)會(huì)計(jì)
師行業(yè)的部門規(guī)章，如制定全國(guó)統(tǒng)一考試辦法、與職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金和職業(yè)保險(xiǎn)有關(guān)的規(guī)定、批準(zhǔn)注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則和規(guī)則。(2)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師注冊(cè)進(jìn)行備案，并對(duì)是否授給注冊(cè)會(huì)計(jì)師證書享有最終審定權(quán)。(3)批準(zhǔn)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的設(shè)立，其中包括批準(zhǔn)外國(guó)會(huì)計(jì)師事務(wù)所在我國(guó)境內(nèi)設(shè)立常駐代表機(jī)構(gòu)、中外合作會(huì)計(jì)師事務(wù)所的設(shè)立。(4)管理注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)。(5)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師的違法行為進(jìn)行處罰。(6)行政復(fù)議，如受理不予注冊(cè)、被撤銷注冊(cè)、收回注冊(cè)會(huì)計(jì)師證書的當(dāng)事人的復(fù)議申請(qǐng)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師或會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)省級(jí)財(cái)政部門所作出的行政處罰不服的復(fù)議申請(qǐng)。(7)法律、法規(guī)規(guī)定的其他職權(quán)。省級(jí)財(cái)政部門則在會(huì)計(jì)師事務(wù)所的設(shè)立審批、同級(jí)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的管理、對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所的違法行為的處罰方面享有相應(yīng)的職權(quán)。根據(jù)《會(huì)計(jì)
師事務(wù)所審批和監(jiān)督暫行辦法》第43條的規(guī)定：國(guó)務(wù)院財(cái)政部門和省級(jí)財(cái)政部門依法對(duì)下列事項(xiàng)實(shí)施監(jiān)督檢查：(1)會(huì)計(jì)師事務(wù)所保持設(shè)立條件的情況。(2)會(huì)計(jì)師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)向財(cái)政部和省級(jí)財(cái)政部門備案事項(xiàng)的報(bào)備情況。(3)會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師的執(zhí)業(yè)情況。(4)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的質(zhì)量控制制度。(5)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他監(jiān)督檢查事項(xiàng)。在監(jiān)督檢查過(guò)程中，省級(jí)以上財(cái)政部門可以對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行行政處罰的種類包括警告、沒(méi)收違法所得、罰款、暫停經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)、撤銷；對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師進(jìn)行行政處罰的種類包括警告、暫停執(zhí)行業(yè)務(wù)、吊銷注冊(cè)會(huì)計(jì)師證書。

　　2．審計(jì)部門的監(jiān)管

　　審計(jì)部門對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師及會(huì)計(jì)師事務(wù)所的監(jiān)管分兩個(gè)層級(jí)進(jìn)行：

　　(1)審計(jì)署駐地方特派員辦事處和省、自治區(qū)、直轄市審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)審計(jì)署統(tǒng)一安排，開(kāi)展對(duì)具有從事證券相關(guān)業(yè)務(wù)許可證的社會(huì)審計(jì)組織審計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督檢查工作；(2)省、自治區(qū)、直轄市審計(jì)機(jī)關(guān)組織地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展對(duì)本地區(qū)不具有從事證券相關(guān)業(yè)務(wù)許可證的社會(huì)審計(jì)組織審計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督檢查工作。審計(jì)部門對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的主要法律依據(jù)是《審計(jì)法》和《審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督社會(huì)審計(jì)組織審計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量的暫行規(guī)定》。《審計(jì)法》第7條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)署，在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國(guó)的審計(jì)工作。審計(jì)長(zhǎng)是審計(jì)署的行政首長(zhǎng)。”第30條規(guī)定：“社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)審計(jì)的單位依法屬于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的，審計(jì)機(jī)關(guān)按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定，有權(quán)對(duì)該社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的相關(guān)審計(jì)報(bào)告進(jìn)行核查。”《審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督社會(huì)審計(jì)組織審計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量的暫行規(guī)定》第2條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和規(guī)章，開(kāi)展對(duì)社會(huì)審計(jì)組織審計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督檢查工作”。第3條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)審計(jì)組織承擔(dān)的資產(chǎn)評(píng)估、驗(yàn)資、驗(yàn)證、會(huì)計(jì)、審計(jì)等業(yè)務(wù)出具的證明文件是否真實(shí)、合法進(jìn)行監(jiān)督檢查”。

　　審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被檢查的社會(huì)審計(jì)組織、注冊(cè)會(huì)計(jì)師違反國(guó)家規(guī)定的執(zhí)業(yè)行為，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)行以下處理或行政處罰：(1)責(zé)令改正、給予警告、通報(bào)批評(píng)。(2)建議有關(guān)主管機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)規(guī)定予以處理、處罰。(3)移送司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。(4)通報(bào)或者公布監(jiān)督檢查結(jié)果。從以上規(guī)定可以看出，審計(jì)部門對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管懲戒手段不包括沒(méi)收違法所得、罰款、暫停執(zhí)行部分或全部業(yè)務(wù)、吊銷有關(guān)執(zhí)業(yè)許可證、吊銷注冊(cè)會(huì)計(jì)師證書、撤銷會(huì)計(jì)師事務(wù)所等較為嚴(yán)厲的行政處罰，審計(jì)部門在對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管過(guò)程中發(fā)現(xiàn)需要進(jìn)行前述幾類行政處罰的行為應(yīng)當(dāng)移送財(cái)政部門處理。

　　3．證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管

　　《證券法》第179條第1款第3項(xiàng)規(guī)定：國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)證券服務(wù)機(jī)構(gòu)的證券業(yè)務(wù)活動(dòng)，進(jìn)行監(jiān)督管理。會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師從事證券業(yè)務(wù)實(shí)行許可制度，如果會(huì)計(jì)師事務(wù)所未經(jīng)批準(zhǔn)擅自從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)，證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以責(zé)令改正，沒(méi)收違法所得，并處以違法所得1倍以上5倍以下的罰款。證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師從事證券業(yè)務(wù)的監(jiān)管主要是對(duì)具有證券從業(yè)資格的會(huì)計(jì)師事務(wù)所涉及上市公司部分的執(zhí)業(yè)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，具體包括對(duì)上市公司招股說(shuō)明書、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、上市報(bào)告文件、年度報(bào)告、中期報(bào)告、臨時(shí)報(bào)告等審計(jì)業(yè)務(wù)的監(jiān)管。如果會(huì)計(jì)師事務(wù)所或注冊(cè)會(huì)計(jì)師未勤勉盡責(zé)，所制作、出具的文件有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏的，證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以責(zé)令改正，沒(méi)收其業(yè)務(wù)收入，暫停或者撤銷注冊(cè)會(huì)計(jì)師證券服務(wù)業(yè)務(wù)許可，并處以業(yè)務(wù)收入1倍以上5倍以下的罰款。對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予警告，撤銷證券從業(yè)資格，并處以3萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款。如果注冊(cè)會(huì)計(jì)師違反法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的有關(guān)規(guī)定，情節(jié)嚴(yán)重的，證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)還可以對(duì)其處以市場(chǎng)禁入的行政處罰。

　　(二)自律監(jiān)管

　　1．自律監(jiān)管的主體——注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)

　　自律監(jiān)管的主體不像政府監(jiān)管主體那樣數(shù)量繁多，注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)是注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)唯一的自律監(jiān)管主體。注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)是由注冊(cè)會(huì)計(jì)師組成的社會(huì)團(tuán)體，它包括全部組織和地方組織，中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)是注冊(cè)會(huì)計(jì)師的全國(guó)組織，省、自治區(qū)、直轄市注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)是注冊(cè)會(huì)計(jì)師的地方組織。注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的宗旨是服務(wù)、監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)，以誠(chéng)信建設(shè)為主線，服務(wù)本會(huì)會(huì)員，監(jiān)督會(huì)員執(zhí)業(yè)質(zhì)量、職業(yè)道德，依法實(shí)施注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)管理，協(xié)調(diào)行業(yè)內(nèi)、外部關(guān)系，維護(hù)社會(huì)公眾利益和會(huì)員合法權(quán)益，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。

　　注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的職能主要體現(xiàn)為行業(yè)監(jiān)管和會(huì)員服務(wù)兩個(gè)方面。行業(yè)監(jiān)管主要體現(xiàn)在行業(yè)準(zhǔn)人和執(zhí)業(yè)監(jiān)管兩個(gè)方面，會(huì)員服務(wù)主要體現(xiàn)為教育培訓(xùn)和對(duì)外交流方面。根據(jù)《中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)章程》的規(guī)定，中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的職權(quán)主要有：(1)審批和管理本會(huì)會(huì)員，指導(dǎo)地方
注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)辦理注冊(cè)會(huì)計(jì)師注冊(cè)。(2)擬訂注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則、規(guī)則，監(jiān)督、檢查實(shí)施情況。(3)組織對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的任職資格、注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)情況進(jìn)行年度檢查。(4)制定行業(yè)自律管理規(guī)范，對(duì)違反行業(yè)自律管理規(guī)范的行為予以懲戒。(5)組織實(shí)施注冊(cè)會(huì)計(jì)師全國(guó)統(tǒng)一考試。(6)組織和推動(dòng)會(huì)員培訓(xùn)工作。(7)組織業(yè)務(wù)交流，開(kāi)展理論研究，提供技術(shù)支持。(8)開(kāi)展注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)宣傳。(9)協(xié)調(diào)行業(yè)內(nèi)、外部關(guān)系，支持會(huì)員依法執(zhí)業(yè)，維護(hù)會(huì)員合法權(quán)益。(10)代表中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)開(kāi)展國(guó)際交往活動(dòng)。(11)指導(dǎo)地方注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)工作。(12)辦理法律、行政法規(guī)規(guī)定和國(guó)家機(jī)關(guān)委托或授權(quán)的其他有關(guān)工作。

　　2．注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的監(jiān)管手段

　　中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)下設(shè)業(yè)務(wù)監(jiān)管部，負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師、會(huì)計(jì)師事務(wù)所職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)管，并開(kāi)展注冊(cè)會(huì)計(jì)師年檢和對(duì)重點(diǎn)會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查工作。根據(jù)《會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查制度(試行)》【1]第17條的規(guī)定，注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)進(jìn)行質(zhì)量檢查的主要內(nèi)容包括：(1)會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師遵循獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則情況。(2)會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)道德情況。(3)會(huì)計(jì)師事務(wù)所內(nèi)部質(zhì)量控制情況。(4)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)認(rèn)為需要檢查的其他內(nèi)容。根據(jù)《中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)會(huì)員執(zhí)業(yè)違規(guī)行為懲戒辦法》第5條的規(guī)定，注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)在檢查中發(fā)現(xiàn)的應(yīng)予懲戒問(wèn)題可作出以下懲戒：(1)訓(xùn)誡。(2)行業(yè)內(nèi)通報(bào)批評(píng)。(3)公開(kāi)譴責(zé)。

　　三、我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的特點(diǎn)

　　(一)監(jiān)管的法定性 ．

　　政府監(jiān)管必須依據(jù)《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》、《公司法》、《證券法》、《審計(jì)法》等法律、法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行。具體來(lái)講，一方面，監(jiān)管的機(jī)構(gòu)必須依據(jù)法律法規(guī)確定，不是任何個(gè)人或群眾團(tuán)體都可以對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)實(shí)施監(jiān)管，也就是監(jiān)管主體只包括法律法規(guī)明確規(guī)定的財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)、證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)；另一方面，法定監(jiān)管者在對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)進(jìn)行具體監(jiān)管活動(dòng)時(shí)，監(jiān)管程序和對(duì)違法違規(guī)行為的處理決定均應(yīng)符合法律法規(guī)的規(guī)定。

　　(二)監(jiān)管的強(qiáng)制性

　　在注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管中，監(jiān)管者有權(quán)責(zé)令被監(jiān)督者糾正偏差行為，并享有一定的行政處罰權(quán)或行業(yè)自律懲戒權(quán)。特別是在行政監(jiān)管中，監(jiān)管者在監(jiān)督檢查過(guò)程中可以采取必要的行政強(qiáng)制措施進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)注冊(cè)會(huì)計(jì)師或會(huì)計(jì)師事務(wù)所有違法行為，可以依法給予行政處罰。如果注冊(cè)會(huì)計(jì)師或會(huì)計(jì)師事務(wù)所不履行行政處罰決定，監(jiān)管者可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制其履行。對(duì)于涉嫌觸犯刑律的違法行為，監(jiān)管者還可以職權(quán)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事法律責(zé)任。

　　(三)行政監(jiān)管為主、自律監(jiān)管為輔

　　我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管以行政監(jiān)管為主，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：(1)國(guó)家實(shí)行注冊(cè)會(huì)計(jì)師全國(guó)統(tǒng)一考試制度，從事注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)需要通過(guò)特定考試并取得執(zhí)業(yè)資格。(2)我國(guó)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的設(shè)立采取較為嚴(yán)格的許可主義，須由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府財(cái)政部門批準(zhǔn)。(3)對(duì)于注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)違法行為的行政處罰只能由行政監(jiān)管主體作出，自律監(jiān)管主體只能對(duì)違法行為進(jìn)行行業(yè)內(nèi)部懲戒。(4)從注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)與政府的關(guān)系來(lái)看，注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的相關(guān)制度主要由政府制定，注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)應(yīng)就重大事項(xiàng)向政府報(bào)告，接受政府的監(jiān)督。

　　四、我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管制度評(píng)價(jià)

　　(一)行政監(jiān)管主體權(quán)責(zé)界定不準(zhǔn)

　　從對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行政監(jiān)管的主體看，權(quán)責(zé)界定不清。財(cái)政部門、證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、審計(jì)機(jī)關(guān)等各個(gè)機(jī)構(gòu)都有權(quán)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，結(jié)果各個(gè)機(jī)構(gòu)之間的職能重疊交錯(cuò)，多頭監(jiān)管現(xiàn)象普遍存在0[1]財(cái)政部門與審計(jì)部門在國(guó)有企業(yè)上的審計(jì)重疊，財(cái)政部門與證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在上市公司的會(huì)計(jì)監(jiān)管上重疊。在多頭監(jiān)管的情況下，每個(gè)行政監(jiān)管部門都可能作出處理，這不但會(huì)造成被監(jiān)管的注冊(cè)會(huì)計(jì)師、會(huì)計(jì)師事務(wù)所極大的負(fù)擔(dān)，而且也降低了行政監(jiān)管部門所作出認(rèn)定的權(quán)威性、可執(zhí)行性。“基層單位對(duì)政府部門的多頭監(jiān)管、重復(fù)檢查問(wèn)題多有怨言。這不僅損害政府形象和增加基層單位的負(fù)擔(dān)，也削弱了政府監(jiān)管的功效，造成政府監(jiān)管的軟弱無(wú)力。不僅如此，政府監(jiān)管效率低下，反而會(huì)使違法者產(chǎn)生僥幸心理，助長(zhǎng)會(huì)計(jì)領(lǐng)域的違法違規(guī)行為”。[2]財(cái)政部2003年對(duì)全國(guó)百家會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行調(diào)查，在問(wèn)到當(dāng)前不同政府部門對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管中最為主要的問(wèn)題時(shí)，會(huì)計(jì)師事務(wù)所反映最強(qiáng)烈的是多頭監(jiān)管、重復(fù)檢查問(wèn)題，78．26％的會(huì)計(jì)師事務(wù)所認(rèn)為存在多頭監(jiān)管，59．78％認(rèn)為存在重復(fù)檢查，5 8．70％認(rèn)為各部門檢查標(biāo)準(zhǔn)不一，33．70％認(rèn)為處罰標(biāo)準(zhǔn)不一。平均一家會(huì)計(jì)師事務(wù)所一年要接受三至四個(gè)政府部門的檢查。多頭監(jiān)管、重復(fù)檢查加大了監(jiān)管成本和協(xié)調(diào)成本，不利于注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的健康發(fā)展。

　　(二)自律監(jiān)管缺乏獨(dú)立性

　　注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)是以維護(hù)社會(huì)公共利益和服務(wù)會(huì)員為宗旨的社會(huì)團(tuán)體，維護(hù)社會(huì)公共利益這一特性決定了注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)不同于其他社會(huì)團(tuán)體，注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)與政府聯(lián)系較多，但我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)太過(guò)依賴行政機(jī)關(guān)，不具有行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)有的獨(dú)立性。我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)從產(chǎn)生開(kāi)始就具有很強(qiáng)的行政主導(dǎo)色彩。注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)一直是作為財(cái)政部門下屬部門管理，在編制上也同事業(yè)單位類似，秘書長(zhǎng)由政府部門行政任命、監(jiān)管權(quán)來(lái)源于政府授權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為，“中注協(xié)一直代替財(cái)政部門實(shí)施政府監(jiān)管，所謂的雙重監(jiān)管體制實(shí)質(zhì)上只有政府監(jiān)管，注協(xié)的行業(yè)自律監(jiān)管一直不到位”。此外，我國(guó)的注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)采取向會(huì)計(jì)師事務(wù)所收取一定的會(huì)費(fèi)作為注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源的方式也損害了注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的獨(dú)立性。“有問(wèn)題的會(huì)計(jì)師事務(wù)所向注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)交納費(fèi)用，使注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)由于交納會(huì)費(fèi)的關(guān)系而不能按照法定程序去處理，這使得注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的自律性比較差”。

　　(三)重處罰、輕預(yù)防

　　我國(guó)有關(guān)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管制度都對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師或會(huì)計(jì)師事務(wù)所違反法定義務(wù)的法律后果作了規(guī)定，相關(guān)監(jiān)管主體在監(jiān)管過(guò)程中發(fā)現(xiàn)違法行為，一般也會(huì)對(duì)違法者進(jìn)行較為嚴(yán)厲的處罰，但在如何預(yù)防注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)違法行為的發(fā)生方面則顯得相對(duì)不足。從立法方面看，我國(guó)法律沒(méi)有規(guī)定國(guó)外已經(jīng)較為成熟的預(yù)防制度，如強(qiáng)制輪換審計(jì)制度、業(yè)務(wù)分離制度、同業(yè)互查制度等；現(xiàn)有的預(yù)防制度，如年檢制度、后續(xù)教育制度，也得不到較好的執(zhí)行，往往流于形式。在執(zhí)法方面，監(jiān)管者對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師或會(huì)計(jì)師事務(wù)所較少進(jìn)行日常檢查，習(xí)慣在違法行為大量出現(xiàn)后才進(jìn)行突擊式的檢查。這種重處罰、輕預(yù)防的監(jiān)管方式，很難形成注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的長(zhǎng)效機(jī)制，難以發(fā)揮監(jiān)管的最大作用。

　　摘自：于定明,朱錦余著《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法律制度研究 》